Найти

Экспертиза законодательства

Взять реки под контроль

Проект федерального закона № 617780-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект) по замыслу разработчика направлен на повышение эффективности государственного регулирования в сфере внутреннего водного транспорта (далее – ВВТ) и создание нормативной правовой базы, отвечающей современным требованиям обеспечения безопасности судоходства на ВВТ.

Для достижения указанной цели предполагается внести существенные изменения в Кодекс внутреннего водного транспорта РФ (далее –КВВТ), а также другие законодательные акты.

В настоящее время многие положения действующего КВВТ не соответствуют, а по отдельным положениям противоречат нормативным правовым актам, регулирующим функционирование федеральных органов исполнительной власти.

КВВТ, несомненно, уже давно нуждается в существенной корректировке, и, в первую очередь, для того, чтобы привести функции органов государственного управления в соответствие с нормами Указа Президента Российской Федерации от 09.03.2004г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Федерального закона от 08.05.2010 г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».

Однако, анализируя качество подготовки законопроекта, напрашивается вывод о том, что он готовился в спешке и внесен в Государственную Думу недоработанным. Это подтверждают не только множественные недочеты самого законопроекта, но и значительное число стилистических и грамматических ошибок в направленных в Государственную Думу документах.

Например, уже в первом абзаце пояснительной записки дается ссылка, что законопроект подготовлен «во исполнение пункта 2 протокола совещания у заместителя Председателя Правительства Российской Федерации С.Б. Иванова».

Правительство РФ, внося законопроект, не должно ссылаться на поручения членов Правительства и свои планы; такие ссылки возможны в документах, направляемых в Правительство.

Основными недоработками законопроекта являются следующие.

Поправками ст. 1 проекта к ст. 4, 34 и 38 КВВТ в дополнение к действующему федеральному органу по контролю и надзору на внутреннем водном транспорте – Ространснадзору – предусматривается создание нового органа – администраций речных бассейнов, также исполняющих надзорные функции.

Это положение противоречит:

1. Нормам федерального закона от 26.12.2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Статьей 3 закона не допускается дублирование функций органов государственного контроля или надзора по исполнению одних и тех же требований.

2. Федеральному закону от 12.01.1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», согласно статье 9.2 которого государственное бюджетное учреждение функционирует как некоммерческая организация, создаваемая для выполнения работ и оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти.

Поскольку функции учредителя администраций речных бассейнов как государственных бюджетных учреждений будет выполнять Федеральное агентство морского и речного флота, создаваемые Агентством федеральные бюджетные учреждения могут выполнять, согласно п.5 упомянутого Указа Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314, функции по оказанию государственных услуг, за исключением функций по контролю и надзору.

3. Постановлением Правительства Российской Федерации от 30.06.2004 г. № 398 «Об утверждении Положения о Федеральной службе по надзору в сфере транспорта» установлено, что при реализации своих полномочий эта служба осуществляет специальные разрешительные, контрольные и надзорные функции (пп. б п. 1). В соответствии с этими положениями в проекте поправок к КВВТ из функций администраций речных бассейнов должны быть исключены все надзорные, а также специальные разрешительные функции.

В КВВТ и законопроекте отсутствуют положения о возложении на Ространснадзор функций расследования аварий и инцидентов на внутренних водных путях, которые существуют в Кодексе торгового мореплавания.

Одной из основных целей законопроекта является повышение эффективности государственного регулирования в сфере ВВТ. КВВТ вопросы управления государственным имуществом не регулируются, а также законом не введено государственное регулирование тарифов на работы и услуги, выполняемые субъектами естественных монополий, и на услуги по использованию инфраструктуры внутренних водных путей, за которые в настоящее время взимаются сборы с судов. Законопроектом указанные вопросы также не предполагается регулировать.

Минтрансом России предпринимаются шаги по существенному реформированию структуры органов власти, осуществляющих свои функции на внутреннем водном транспорте, с целью усиления контроля за безопасностью судоходства. Это, в свою очередь, неизбежно приведет к увеличению нагрузки на бизнес. Однако при этом практически не используется накопившийся в отрасли за многие годы потенциал саморегулирования.

Так, в сфере внутреннего водного транспорта созданы и в течение многих лет активно действуют различные некоммерческие организации, являющиеся прообразами саморегулируемых организаций, но при этом только одна из них в настоящее время имеет статус саморегулируемой организации (Российская Ассоциация Морских и Речных Бункеровщиков). По сравнению с другими отраслями, это ничтожно мало.

Причиной такого отставания отрасли в этом вопросе является наличие административных барьеров и отсутствие каких-либо стимулов для развития саморегулирования.

В связи с этим в КВВТ целесообразно заложить основы добровольного саморегулирования, учитывающего как интересы государства, так и интересы ответственного бизнеса. Бизнес способен нести дополнительные имущественные обязательства и обязательства по раскрытию информации в рамках требований, предъявляемых к членам саморегулируемых организаций, в обмен на возможность достижения принципиально нового уровня взаимодействия с государственными органами. Оно возможно как в части разработки нормативно-правовых актов, касающихся предмета саморегулирования, так и в части получения от федеральных органов государственной власти полномочий по осуществлению отдельных государственных функций, которые непосредственно связаны с предметом саморегулирования.

При создании института капитана речного бассейна в роли заместителя руководителя администрации бассейна по безопасности не учтен негативный опыт работы администраций морских портов, когда руководителями администраций назначались недостаточно компетентные в вопросах безопасности мореплавания люди. В связи, с чем при подготовке закона о морских портах роль капитана морского порта была повышена до руководителя администрации морского порта. Такое законодательное решение позволило стабилизировать ситуацию в морских портах.

На ВВТ также необходимо учесть этот опыт. Капитан бассейна должен быть руководителем администрации.

Кроме того, как показала практика капиталистического настоящего и советских времен, подчинение капитана порта начальнику администрации чревато снижением уровня требований к безопасности судоходства и финансированием вопросов безопасности по остаточному принципу. Все это может свести на нет планируемые нововведения по предупреждению аварийности на ВВТ.

Как известно, на морском транспорте уже давно внедрена система управления безопасностью (СУБ), которая играет существенную роль в предупреждении аварийности судов. Аналогичную систему необходимо внедрить и на ВВТ.

В связи с ратификацией Российской Федерацией Европейского соглашения о международной перевозке опасных грузов по внутренним водным путям (ВОПОГ), Россия открыла внутренние водные пути для иностранных судовладельцев, имеющих действующие свидетельства о соответствии требованиям международных договоров Российской Федерации по предотвращению загрязнений с судов (Конвенция по предотвращению загрязнения моря с судов МАРПОЛ 73/78). Кроме того, так называемые «конвенционные» суда (в частности, суда «река-море») под российским флагом, эксплуатируемые как на внутренних водных путях, так и в море для международных перевозок, также имеют действующие свидетельства о соответствии требованиям Конвенции МАРПОЛ 73/78. Указанная конвенция предусматривает в целях предотвращения загрязнений с судов разработку и наличие на каждом судне судового плана чрезвычайных мер по предотвращению загрязнения нефтью и определяет требования по его содержанию и особенностям разработки.

При этом к судам внутреннего водного плавания в настоящее время предъявляются требования о разработке и наличии на каждом судне планов ликвидации разливов нефти (ЛРН), которые предполагают существенно более обременительные требования к судовладельцам, нежели предусмотренные конвенцией МАРПОЛ 73/78. Главным образом это связано с необоснованно усложненным порядком разработки и завышенной стоимостью разработки планов ЛРН специально аккредитованными организациями (в среднем – 1,5 миллиона рублей). Также предъявляются требования к российским судовладельцам, эксплуатирующим суда внутреннего водного транспорта, о заключении договоров на несение готовности аварийно-спасательных формирований (АСФ) на протяжении всего пути следования таких судов. Так, например, для перевозки грузов из Астрахани в Санкт-Петербург требуется заключить возмездные договоры не менее чем с тридцатью пятью АСФ по пути следования, что неизбежно приводит к убыточности перевозок внутренним водным транспортом. В связи с этим возникает вопрос – какие требования будут предъявляться к судам под иностранным флагом при их разрешенном переходе по внутренним водным путям (ВВП)? Возникают также сомнения в том, что иностранные компании смогут и будут выполнять эти требования, не опротестовывая их в различных судах.

Важно также иметь в виду, что предъявление к организациям, эксплуатирующим суда внутреннего водного транспорта, требования о разработке планов ЛРН в отношении эксплуатируемых судов прямо противоречат решению Правительственной комиссии по проведению административной реформы в части оптимизации исполнения государственной функции по предупреждению и ликвидации разливов нефти и нефтепродуктов на внутренних водных путях и в акваториях морских портов.

Таким образом, для обеспечения равных требований по предотвращению загрязнений с судов нефтью на внутренних водных путях к иностранным судам, российским «конвенционным» судам и российским судам внутреннего водного плавания в соответствующей статье КВВТ к последним также должны быть применены требования Конвенции МАРПОЛ 73/78.

Пункт 36 ст. 1законопроекта устанавливает условия и порядок обязательного страхования гражданской ответственности судовладельца. Это, во-первых, не относится к сфере регулирования КВВТ; во-вторых, не соответствует нормам федерального закона «Об организации страхового дела в Российской Федерации», согласноп. 4 ст. 3 которого условия и порядок осуществления обязательного страхования определяются федеральными законами о конкретных видах обязательного страхования.

Кроме того, предложенным проектом нарушаются требования п. 4 ст. 3, п. 2 ст. 11 указанного закона по обязательному утверждению федеральным законом страховых тарифов (или утверждению порядка их определения), с учетом типа и характеристик судна, характера и степени страхового риска. При установленных базовых (минимальных) страховых сумм эти обстоятельства, учитывающие степень страхового риска, также не учтены.

Следует иметь в виду, что принятый 25.04.2002 г. федеральный закон N 40-ФЗ «Об обязательном страховании автогражданской ответственности владельцев транспортных средств» (ОСАГО), отражает все вышеназванные требования в отношении учета особенностей страхования транспортных средств.

При этом законом об ОСАГО определено, что страховые тарифы по обязательному страхованию (их предельные уровни), структура страховых тарифов и порядок их применения страховщиками при определении страховой премии по договору обязательного страхования устанавливаются Правительством РФ.

Статьей 9 закона об ОСАГО введены базовые ставки и коэффициенты страховых тарифов, при этом учитываются технические характеристики, конструктивные особенности и назначения транспортных средств, существенно влияющих на вероятность причинения вреда при их использовании и на потенциальный размер причиненного вреда. Наряду с техническими характеристиками транспортных средств, учитывается сезонность их использования и иные обстоятельства, существенно влияющие на величину страхового риска.

Подобного вида особенности имеются и на внутреннем водном транспорте, но они никаким образом не отражены в предлагаемом законопроекте.

В частности, предлагаемыми поправками к статье 121 КВВТ устанавливается минимальный размер страховой суммы для судна вместимостью до 2000 рег. тонн – 20 млн рублей независимо от типа судна (самоходное – несамоходное) и перевозимого груза (взрыво-пожароопасный – инертный). Тем самым уравниваются страховые риски, а, следовательно, и затраты судовладельца при эксплуатации самоходного судна, в связи с которой действительно может возникнуть страховой случай, и при эксплуатации несамоходного судна, при которой страховой случай с ответственностью перед третьими лицами из-за повреждения имущества этих лиц просто не может произойти в силу технологии использования несамоходного флота.

Существенным образом величина страхового риска может также отличаться для транспортных и стоечных судов; для судов, работающих на зарегулированных (с наличием судоходных шлюзов, водоподпорных сооружений) реках и каналах и незарегулированных реках (практически все реки Сибири и Дальнего Востока); судов, эксплуатируемых на грузонапряженных и малодеятельных участках водных путей; на реках северных широт (продолжительность навигации до 100 суток) и южных бассейнов (более 200 суток).

Проектом произвольно, без экономических обоснований установлена минимальная страховая сумма в размере 20 млн рублей для условий коммерческого судоходства, что для организаций речного транспорта является непосильным финансовым обременением.

При получаемом речным транспортом финансовом результате за последние 3 года (форма статистической отчетности Б-3) в размере 600-650 млн рублей и рентабельности перевозок 2,5-3%, затраты судовладельцев по предлагаемым нормам составят 450-460 млн рублей или 70-75% получаемой ими прибыли, при этом рентабельность перевозок будет менее 1№.

Поскольку вносимые в статью 121 КВВТ положения противоречат федеральному закону «О страховом деле в Российской Федерации», не учитывают особенности функционирования внутреннего водного транспорта, устанавливают необоснованные финансовые обременения хозяйствующих субъектов, целесообразно п. 36 ст. 1 проекта исключить.

Вновь предлагаемая редакция п. 4 ст. 34 КВВТ не учитывает практики и специфики работы ВВТ на внутренних водных путях РФ.

В соответствии с действующим Положением о лоцманской службе и лоцманской проводке судов по внутренним судоходным путям РФ, лоцманами могут быть лица, имеющие диплом капитана высшей группы судов внутреннего плавания и выдержавшие испытания на знание лоцманского дела в определенном районе плавания. При выдаче лоцманского удостоверения лоцману на право проводки судна только в границах одного района, например, для проводки судна рейсом Санкт-Петербург – Ростов (пересечение 6 районов) потребуется по новому требованию 6 лоцманов (вместо 2) с пересадками, или каждый лоцман должен будет для получения лоцманского удостоверения сдать экзамены в 6 квалификационных комиссиях. Такое нововведение, во-первых, связано со значительными финансовыми и временными затратами на переезды, сдачу экзаменов и проживание, во-вторых – при существующей административной системе практически нереально.

Кроме того, разработчик не учел, что каждая посадка-высадка – это прерывание транспортного процесса с вытекающими последствиями, а на существующих границах бассейнов или весьма сложно, или технически невозможно осуществлять посадку и высадку лоцманов. Как правило, границы бассейнов проходят в местах бездорожья и безлюдья.

По предварительным подсчетам на реализацию этой поправки потребуется в 7 раз больше лоцманов, либо возникнут значительные простои судов из-за их нехватки или систематические нарушения правил плавания со значительным увеличением аварийности судов.

И самое противоречивое: капитан, получивший в одном бассейновом органе управления диплом с правом самостоятельного плавания в нескольких бассейнах, как лоцман, имеющий диплом капитана высшей группы судов внутреннего плавания, получает право работать только в бассейне этого органа управления.

Часть 11 ст. 5 федерального закона от 19 июля 2011 г. № 246-ФЗ «Об искусственных земельных участках, созданных на водных объектах, находящихся в федеральной собственности, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», регламентирующую создание искусственного земельного участка при строительстве или расширении морских портов, целесообразно распространить и на речные порты.

Для введения в действие изменений в ст. 41 КВВТ о создании администраций речных бассейнов требуется установить реальные сроки.

Выводы финансово-экономического обоснования недостаточно корректны и политизированны. Оценка состояния судоходных компаний и короткий срок навигации на ВВП свидетельствуют о необходимости значительного бюджетного финансирования планируемых преобразований.
Обновить список комментариев

Комментарии (0)

Вставка изображения

Файл не выбран

Выберите файл
Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.