Найти

Экспертиза законодательства

Мысли вслух о качестве законопроектной деятельности Правительства РФ

Очередной, можно сказать, издевательски «сырой» законопроект «О внесении изменений в статью 9 Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации» и статью 6 Федерального закона «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» (№ 166761–6) внесён 6 ноября 2012 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством РФ.

Приступая к анализу внесённого законопроекта, сначала рассмотрим некоторые аспекты пояснительной записки.

В соответствии с пояснительной запиской «…суда, совершающие рейсы из портов Приморского края в морские порты Сахалинской, Магаданской областей, Камчатского края, Чукотского автономного округа, а также доставку грузов в порты по трассе Северного морского пути, вынуждены неоднократно пересекать государственную границу Российской Федерации, не заходя при этом в иностранные порты или во внутренние морские воды и территориальное море иностранных государств».

Читая приведенные строки пояснительной записки можно предположить, что проект закона разрабатывался специалистами, мягко говоря, недостаточно знакомыми с мореплаванием, географией и международным морским правом.

Исходя из приведённого вывода пояснительной записки, разработчики законопроекта изначально, как мы увидим далее, пошли по неверному пути (не исключено, что специально), выработали излишние и даже ошибочные ограничения и предложили законодателям их утвердить.

Всем мореплавателям и людям, даже элементарно посвящённым в сущность перевозок морем известно, что капитаны судов в целях безопасности и экономической целесообразности обязаны следовать кратчайшим безопасным маршрутом. Такие маршруты (рекомендованные пути) в районах интенсивного судоходства в настоящее время нанесены на навигационные карты. Рекомендованные пути могут и часто проходят в территориальном море многих государств. При этом разработчики рекомендованных путей руководствуются Конвенцией ООН по морскому праву (1982), предоставляющей право мирного прохода через территориальное море государств всем судам, при условии соблюдения указанной Конвенции. На навигационные карты нанесены также и объявленные границы территориального моря государств.

Действия капитанов судов, при выборе маршрутов плавания, и на переходе морем, соответствующие международным требованиям, ни у кого не должны вызывать сомнения, так как в соответствии со статьёй 15 Конституции РФ «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.». Аналогичные требования предусмотрены и статьёй 4 Закона О Государственной границе Российской Федерации: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе и других законодательных актах Российской Федерации о Государственной границе, то применяются правила международного договора». Между тем Российская Федерация является участником указанной Конвенции.

При следовании из портов Камчатки или Курильских островов в порты Приморья и обратно, или из порта Санкт-Петербург в порт Калининград, капитаны судов, следуя нанесённым на навигационные карты рекомендованным (кратчайшим безопасным) путём, в соответствии с географическими особенностями, вынуждены неумышленно пересекать в первом случае экономическую зону и территориальное море Японии, а во втором случае – территориальное море прибалтийских государств. Таких маршрутов (с пересечением Государственной границы РФ на Западе, Юге и Дальнем востоке) при каботажном плавании для нашей страны можно назвать десятки.

Неужели чиновники Минтранса России и пограничники, как авторы или как соучастники разработки законопроекта об этом не знают? В таком случае естественен вопрос: почему некомпетентным людям доверена разработка важнейшего для государства нормативного акта – закона? Или заказчики специально умалчивают об истине, надеясь на некомпетентность всех участников процесса рассмотрения законопроекта от Правительства РФ до Администрации Президента РФ, или на молчаливое соглашательство Парламента России? На такие сомнения и вопросы подталкивают сами разработчики, т.к. в пояснительной записке к законопроекту имеются ссылки на правоприменительную практику. «С начала 2009 года сложилась правоприменительная практика по привлечению капитанов судов, совершающих такого рода рейсы, к административной ответственности за непрохождение указанными судами пограничного контроля, которая выявила правовую коллизию в законодательстве Российской Федерации.» — говорится в указанной пояснительной записке.

Теперь рассмотрим предлагаемые изменения.

В статье 1 законопроекта предлагается дополнить статью 9 Закона Российской Федерации от 1 апреля 1993 года № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации „новыми частями восемнадцатой — двадцать третьей“.

Авторы законопроекта весьма невнимательно подошли к его разработке и запутались даже в нумерации частей Закона „О Государственной границе Российской Федерации“, которыми предлагается дополнить его статью 9. Они не учли, что в апреле 2011 г. был принят Федеральный закон № 72-ФЗ „О внесении изменений в Закон Российской Федерации “О Государственной границе Российской Федерации» и признании утратившей силу части 5 статьи 32 Федерального закона «О морских портах в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в котором в статью 9 была введена новая часть вторая и, в связи с этим, изменена нумерация последующих частей этой статьи. Ссылку на нумерацию частей статьи 9 следовало бы записать в редакции: «частями девятнадцатой – двадцать четвёртой».

Нововведением законопроекта является предоставление российским судам, убывающим «из портов Российской Федерации во внутренние морские воды или территориальное море Российской Федерации в целях торгового мореплавания, за исключением деятельности, связанной с использованием судов для рыболовства, с последующим прибытием в морские порты Российской Федерации», права «неоднократно пересекать Государственную границу без прохождения пограничного, таможенного (в части совершения таможенных операций, связанных с прибытием (убытием) судов) и иных видов контроля».

Однако это право обуславливается условиями «выполнения требований к оснащению судов техническими средствами контроля местоположения судна и передачи данных о местоположении судна, а также при условии уведомления пограничных органов о намерении пересечения Государственной границы и передачи в пограничные органы данных о местоположении таких судов».

Для пояснения обратимся сначала к понятиям «внутренние морские воды» и «территориальное море».

Статья 1 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» даёт следующие определения:

«1. Внутренние морские воды Российской Федерации (далее — внутренние морские воды) — воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации.
Внутренние морские воды являются составной частью территории Российской Федерации.

2. К внутренним морским водам относятся воды:
портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов;».
«Территориальное море Российской Федерации (далее — территориальное море) — примыкающий к сухопутной территории или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, указанных в статье 4 настоящего Федерального закона».

Исходя из сути понятий внутренних морских вод и территориального моря при убытии судов из портов Российской Федерации во внутренние морские воды или территориальное море Российской Федерации физического пересечения Госграницы РФ не происходит.
В таком случае напрашивается вопрос, какой смысл давать судам право неоднократно пересекать Государственную границу, если при убытии судов «из портов Российской Федерации во внутренние морские воды или территориальное море Российской Федерации» пересечения Госграницы РФ быть не может!

Нельзя исключать, что в числе разработчиков законопроекта или их консультантов были пограничники, исполнявшие обязанности пограничного контроля в морском пункте пропуска. Для таких людей «закрытие границы» судну в порту, означает и пересечение им границы уже при выходе из порта.

Отсюда можно сделать вывод: либо лица (в данном случае для пользы дела не грешно и повториться), разрабатывавшие законопроект, не в ладах с географией и не знают основ морского законодательства, как и чиновники в Аппарате Правительства РФ, координировавшие разработку и внесение законопроекта в Государственную Думу, либо те и другие намеренно или ненамеренно, но фактически вводят в заблуждение многочисленных наших законодателей и даже насмехаются над ними, а в их лице – над Законодательной властью России. Я не говорю о руководителе, подписавшем законопроект от имени Правительства РФ, руководителям такого ранга некогда читать текст документа, который является приложением к подписываемому письму, но как видим – иногда целесообразно! На современном сленге это звучит: …. Правительство РФ в очередной раз подставили! Причины пока неизвестны. Хотя разобраться с этим целесообразно!

Теперь надежда только на законодателей, которым придётся, уже в который раз, исправлять явные и, возможно умышленные ошибки авторов законопроектов. Хорошо бы нашим парламентариям подумать и о чести мундира законодателя!

Требуется дополнительное акцентирование внимания законодателей и служащих, осуществляющих портовый контроль судов в морских портах в соответствии с требованиями Кодекса торгового мореплавания Российской Федерации (далее КТМ РФ) на предоставлении законопроектом права «неоднократно пересекать Государственную границу без… иных видов контроля.» судам, убывающим «из портов Российской Федерации во внутренние морские воды или территориальное море Российской Федерации в целях торгового мореплавания, ...».
Указанное положение законопроекта (выделенное) не согласуется с принципом требований Конвенции СОЛАС и исключает, необходимость осуществления портового контроля судов при каботажных перевозках в целях обеспечения безопасности мореплавания и противоречит статье 80 КТМ РФ, обязывающей каждое судно до выхода из морского порта получать разрешение капитана морского порта на выход из порта. Можно предположить, что предлагая отмену «иных видов контроля» для судов каботажного плавания, разработчики не имели ввиду портовый контроль, и, скорее всего, портовый контроль исключили по недомыслию и непониманию основ безопасности мореплавания.

Необходимо также рассмотреть, какие последствия ожидают судовладельцев в случае принятия закона в предложенной редакции. Для этого ещё раз обратимся к тексту законопроекта.

«Российские суда, осуществляющие плавание между портами или морскими терминалами Российской Федерации, а также российские суда, убывающие из портов Российской Федерации во внутренние морские воды или территориальное море Российской Федерации в целях торгового мореплавания, за исключением деятельности, связанной с использованием судов для рыболовства, с последующим прибытием в морские порты Российской Федерации, могут неоднократно пересекать Государственную границу без прохождения пограничного, таможенного (в части совершения таможенных операций, связанных с прибытием (убытием) судов) и иных видов контроля при условии выполнения требований к оснащению судов техническими средствами контроля местоположения судна и передачи данных о местоположении судна, а также при условии уведомления пограничных органов о намерении пересечения Государственной границы и передачи в пограничные органы данных о местоположении таких судов».

В соответствии со статьей 2 КТМ РФ «Под торговым мореплаванием понимается деятельность, связанная с использованием судов для:

перевозок грузов, пассажиров и их багажа;
рыболовства;
разведки и разработки минеральных и других неживых ресурсов морского дна и его недр;
лоцманской и ледокольной проводки;
поисковых, спасательных и буксирных операций;
подъема затонувшего в море имущества;
гидротехнических, подводно-технических и других подобных работ;
санитарного, карантинного и другого контроля;
защиты и сохранения морской среды;
проведения морских научных исследований;
учебных, спортивных и культурных целей;
иных целей».

Следовательно, под действие предлагаемых изменений закона, кроме транспортных судов, осуществляющих каботажные перевозки грузов, подпадают и все суда, оказывающие услуги в морских портах и выходящие при этом за пределы акватории порта.

Указанные в проекте закона изменения с дополнительными условиями, при которых допускается неоднократное пересечение судами Государственной границы «без прохождения пограничного, таможенного (в части совершения таможенных операций, связанных с прибытием (убытием) судов) и иных видов контроля», фактически не устраняют проблемы с навязанным «контролем» торгового мореплавания, не снимают административных барьеров для большинства судов торгового мореплавания, а переводят их в другую плоскость, позволяющую определённым лицам искать и находить поводы для удержания в руках возможности административного давления на любое физическое или юридическое лицо под прикрытием необходимости защиты госграницы и извлекать из этого свои дивиденды.
Например, в соответствии с пунктом в) части 8 статьи 9 российским судам при следовании от Государственной границы до пунктов пропуска через Государственную границу и обратно запрещаются «остановка, высадка (посадка) людей, выгрузка (погрузка) любых грузов, товаров, валюты, животных, спуск на воду или прием на борт любых плавучих средств, без соответствующего на то разрешения специально уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, осуществляющих охрану внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации и их природных ресурсов в пределах их компетенции, либо с их разрешения, но с нарушением условий такого разрешения;». Аналогичные запрещения предполагается ввести и проектом закона.

Указанные и предлагаемые запрещения в случае выполнения бункеровки, буксировки, лоцманской деятельности, ликвидации разливов нефти и др. могут быть непроизвольно нарушены капитанами соответствующих судов в процессе оказания соответствующих услуг в портах и на подходах к ним.

Текст предлагаемых изменений и всей статьи 9 Закона О Государственной границе Российской Федерации по содержанию нелогичен. Сначала вводится запрещение Законом определенных действий, а потом «соответствующее на то разрешение уполномоченных органов». В связи с этим требуется полная переработка указанной статьи с чётким изложением предписаний, соответствующих требованиям международных конвенций.

Кроме того, на основании изложенного можно сделать вывод, что в формулировках этой статьи содержится коррупционная составляющая и, прежде всего, она может неприкрыто применяться в отношении российских компаний-владельцев бункеровщиков, буксиров, лоцманских судов и других судов портового флота, круглосуточно оказывающих услуги в морских портах.

При таком изложении требований по защите Государственной границы открываются неограниченные возможности для толкования закона и коррупционных действий даже кристально чистых на руку пограничников. Но ведь мы знаем, что в семье не без урода! И учитывая нашу современную действительность и многочисленные примеры неблаговидного поведения не только гражданских чиновников, но и «оборотней в погонах», необходимо так сформулировать требования закона, чтобы максимально предупредить его нарушение, как рядовыми гражданами, так и блюстителями порядка. Тем более, что примеров нарушений закона лицами, призванными контролировать соблюдение закона в нашей жизни более, чем достаточно.

Для большинства лиц, занятых в торговом мореплавании, остается загадкой, чем обосновывают такую страсть к контролю судов в морских портах пограничные органы.
В связи с требованиями проекта закона о выполнении «требований к оснащению судов техническими средствами контроля местоположения судна и передачи данных о местоположении судна, а также при условии передачи в пограничные органы данных о местоположении таких судов» и отсутствием каких-либо обоснований указанных требований в пояснительной записке к проекту закона, возникают очередные вопросы к инициаторам законопроекта:

Чем обоснована необходимость таких требований? Может быть заинтересованностью разработчиков и производителей названных технических средств контроля и другой техники, потребующейся для реализации выдуманных разработчиками требований?

Как повлияет на безопасность государства отмена прохождения пограничного, таможенного (в части совершения таможенных операций, связанных с прибытием (убытием) судов) и иных видов контроля судов при выполнении судами каботажных перевозок между портами РФ и оказании услуг, в том числе судам под иностранным флагом в морских портах РФ, на подходах к ним, включая выходы за пределы территориального моря без предлагаемых обременяющих условий?

Какие факты нарушений, грозящих безопасности государства, вынуждают Правительство РФ идти на столь непопулярные меры как требование оснащения «судов техническими средствами контроля местоположения судна и передачи данных о местоположении судна», а также «передачи в пограничные органы данных о местоположении таких судов»? В этой связи напрашивается вывод, что желающие всё контролировать видят в каждом гражданине РФ, прежде всего преступника. Причём не просто рядового нарушителя законодательства, а преступника государственного уровня, действия которого могут нанести вред безопасности государства, или, по крайней мере, внушают всем, в том числе законодателям, для принятия соответствующих законодательных решений.

В связи с выводом, указанном в финансово-экономическом обосновании к рассматриваемому законопроекту о том, что «Принятие и последующая реализация положений федерального закона «О внесении изменений в статью 9 Закона Российской Федерации „О государственной границе Российской Федерации“ и статью 6 Федерального закона „О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию“ не потребует дополнительных затрат из федерального бюджета.», также возникают вопросы:

Какие технические средства предполагается использовать для регистрации поступающих донесений судов во время их плавания «между портами или морскими терминалами Российской Федерации», а также российских и иностранных судов, убывающих «из портов Российской Федерации во внутренние морские воды или территориальное море Российской Федерации в целях торгового мореплавания с последующим прибытием в морские порты Российской Федерации» с неоднократным пересечением Государственной границы РФ? Производятся ли такие средства в Российской Федерации и имеются ли они в достаточном количестве в Погранслужбе ФСБ России или они должны быть приобретены в связи с принятием предлагаемого закона?

Какие технические средства предполагается использовать для отображения плавания таких судов и фиксации возможных нарушений Государственной границы РФ и требований Закона? Производятся ли такие средства в Российской Федерации и имеются ли они в достаточном количестве в Погранслужбе ФСБ России или они также должны быть приобретены в связи с принятием предлагаемого закона? И если такие средства необходимо приобрести (что наиболее вероятно) или разработать и затем организовать производство, то естественно потребуются средства из госбюджета.

Какое количество технических средств потребуется для регистрации поступающих донесений судов в органах ФСБ России и где их предполагается размещать?

Какова оценочная стоимость средств для одного судна и в целом для оснащения судов РФ и предполагаемого количества иностранных судов?

Какова оценочная стоимость эксплуатации средств для судовладельцев?

Какова оценочная стоимость эксплуатации средств регистрации поступающих донесений судов и отображения плавания таких судов и фиксации пересечения Государственной границы РФ и возможных при этом нарушений требований закона?

Какова требуемая расчётная численность персонала Погранслужбы ФСБ России для обслуживания предлагаемой системы контроля?

К изложенному следует добавить необходимость оснащения судов, принадлежащих непосредственно Российской Федерации. Таких судов мало, но они есть (МЧС России, ФСБ России, ФТС России, Ространснадзор и пр.) и их оснащение однозначно будет производиться из федерального бюджета.

Разработчики обо всём этом умалчивают, чем вводят в заблуждение законодателей и граждан России. Ответы на указанные вопросы, выраженные в конкретных цифрах, и станут, как минимум, дополнительными затратами из федерального бюджета, т.е. стоимостью мягко говоря «лукавства» авторов законопроекта.

В итоге можно утвердительно сказать, что рассматриваемым законопроектом не решается его необходимая цель – создание благоприятных условий для движения товаров и услуг и приведение государственного контроля в морских портах РФ в соответствие с международными требованиями.

Более того, законопроект устанавливает новые ничем не обоснованные условия, создающие дополнительные барьеры и требует увеличения расходов судовладельцев на обеспечение деятельности флота и, как показывает анализ, ничем не обоснованных расходов бюджета.
Учитывая введение в 2008 г. аналогичных требований по контролю за пересечением Государственной границы судами, осуществляющими рыболовство без прохождения пограничного, таможенного и иных видов контроля на основании разрешения пограничных органов необходимо, как минимум, предъявление законодателю для рассмотрения обстоятельного анализа результатов контроля за указанной деятельностью, в соответствии с частями семнадцатой и восемнадцатой действующего Закона «О государственной границе Российской Федерации».

В статье 2 проекта закона абзац второй части пятой статьи 6 Федерального закона от 15 августа 1996 года № 114-ФЗ „О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию“ предлагается изложить в новой редакции. По замыслу авторов изменения направлены на «предупреждение возможности возникновения правовой коллизии между статьей 9 Закона Российской Федерации „О государственной границе Российской Федерации“ и статьей 6 Федерального закона „О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию“.

Однако, по нашему мнению, указанным изменением заявленная цель не достигается. Если, говоря словами законопроекта, «не рассматривается как выезд из Российской Федерации и как въезд в Российскую Федерацию: пересечение Государственной границы Российской Федерации гражданином Российской Федерации, иностранным гражданином или лицом без гражданства в течение срока действия имеющейся у него визы при следовании с одной части территории Российской Федерации на другую часть ее территории через территорию иностранного государства в режиме транзитного проезда», то аналогичное пересечение Государственной границы Российской Федерации теми же лицами при следовании на судах «через территориальное море иностранных государств» даже без «без захода в иностранные порты», обуславливается неопределёнными условиями: «в случаях, установленных Правительством Российской Федерации». И эту неопределённость предлагается утвердить законом.

В связи с этим возникает вопрос: почему, допустим, на поезде или автомобиле, следуя из одной точки России в другую её часть, можно проезжать транзитом через территорию иностранного государства и это не рассматривается как выезд из Российской Федерации и как въезд в Российскую Федерацию, а на море, при тех же условиях, пересекать по рекомендованному или кратчайшему пути территориальное море иностранного государства, даже без захода в иностранные порты обуславливается, «случаями, установленными Правительством РФ»?

В связи с явными ошибками и серьёзными недостатками законопроекта, а также учитывая, что в пояснительной записке нет ответов на возникшие вопросы, было бы оправданным предложить Правительству РФ отозвать законопроект для доработки или предоставить законодателям необходимую информацию для дальнейшей работы над законопроектом.
Есть ещё надежда, что Парламент России воспользуется своим конституционным правом и определит судьбу «сырого» законопроекта. А мы будем следить за ходом его рассмотрения в Государственной Думе.
Обновить список комментариев

Комментарии (2)

Вставка изображения

Файл не выбран

Выберите файл
  • Мнение на публикацию «Мысли вслух»

    Вносимые изменения всего лишь закрепляют существующие рудиментарные административные практики, создавая условия для коррупциогенности в Пунктах Пропуска. Наличие разрешительных процедур не соответствует существующим передовым международным практикам, международному законодательству, согласно которым устанавливаются Пункты Пропуска, противоречат Конвенции FAL-65. Они самым существенным образом снижают конкурентноспособность российских портов, снижая налогооблагаемую базу.

    Простои судов в портах в результате применения существующих рудиментарных административных практик, несогласованности работы смен государственных контролирующих органов (ГКО) могут достигать до 6 часов при утренней пересменке ГКО и до 3,8 часа при вечерних пересменках (в сутки) – что является непозволительной роскошью для страны с не самой передовой экономикой.

    Наличие разрешительных процедур в Пунктах Пропуска не только противоречит передовой международной практике, создавая почву для коррупциогенности, не требует изучения международного опыта и повышения профессионализма представителей ГКО, которые на сегодняшний день имеют лишь фрагментарные представления о жизненном цикле транспортной услуги даже в Пунктах Пропуска, о полноте производственной деятельности, необходимой для осуществления жизненного цикла транспортной услуги и, следовательно, не в состоянии полностью понять сопутствующие и обеспечивающие процессы, а также связанные с ними перемещения лиц в Пунктах Пропуска.

    Разрешительные процедуры не только приводят к обилию разрешительных бумаг, наличию нескольких видов дублирующей и излишней информации, которую представитель ГКО подчас не в состоянии эффективно обработать, но и также приводят к излишнему увеличению штата контролирующих органов, что обуславливает дополнительную бюджетную нагрузку. С учётом абсолютной безответственности представителей ГКО за эффективность производственных процессов в Пунктах Пропуска существующие разрешительные процедуры имеют сугубо отрицательное влияние на экономику России в целом.

    Необходимо отметить, что наличие разрешительных процедур создаёт лишь иллюзию подконтрольности процессов, без необходимости осознания полного цикла перемещений людей, транспортных средств и грузов, в результате чего у представителей ГКО отсутствует чёткое понимание о времени и месте проведения необходимых и достаточных процедур контроля, источниках и степени полноты достаточной и необходимой информации. (Так ФТС до настоящего времени не знает: какой информацией, и на каком этапе, владеет агент, а какой и когда экспедитор, брокер, декларант). Подтверждением этому служит полное отсутствие единых подходов к управлению безопасностью в Пунктах Пропуска. Каждые из служб и ведомств пытаются создавать свои фрагментарные системы безопасности, не сопряжённые друг с другом. В результате этого невозможно осуществить создание пресловутого Единого Окна.

    Изменение разрешительного порядка на уведомительно-запретительный не только устранит коррупциогенные факторы в Пунктах Пропуска, но и снизит бюджетную нагрузку, повысив конкурентноспособность российских портов, а также даст толчок к созданию единых подходов по управлению безопасностью, повысив уровень государственной безопасности России.

    Олег Крашенинников

    • Хорошо бы нашим парламентариям подумать и о чести мундира законодателя!

      Нда-а… похоже автор многого не знает о нынешних «парламентариях»…

      Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.