Найти

Градостроительное право

Судебные споры по п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ "О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации": обзор арбитражной практики 2012-2014гг. Часть первая

Группа ПИРКС неоднократно писала о ситуации, сложившейся в Москве в связи с применением п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», известного в этой части как «закон Шаккума» (по имени инициатора соответствующей поправки в 137-ФЗ – депутата от «Единой России» М. Л. Шаккума).

Напомним, что этот закон, вступивший в силу с 01.04.2012 г., позволяет городу Москве в одностороннем порядке без обращения в суд расторгать заключенные до 01.01.2011г. договоры аренды земельных участков, предоставленных для строительства или реконструкции объектов недвижимого имущества из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Право на расторжение возникает тогда, когда обязательства по строительству объекта недвижимого имущества не исполнены арендатором в срок, предусмотренный договором аренды (а при отсутствии в договоре срока – в срок, на который выдано разрешение на строительство), если строительная готовность на последний день срока составляет менее чем сорок процентов от общего объема, предусмотренного утвержденной проектной документацией. Расторжение возможно и при отсутствии по истечении пяти лет со дня заключения договора разрешения на строительство (если в договоре не предусмотрен срок окончания строительства). То же самое относится и к реконструкции. При этом не важно, на какой срок был заключен договор аренды.

137-ФЗ имеет прямое действие и устанавливает изъятие из общей нормы п. 9 ст. 22 Земельного кодекса РФ, определяющей, что досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. Распространяется его действие исключительно на Москву и Санкт-Петербург, однако, о случаях его применения в Санкт-Петербурге нам не известно.

На практике в Москве досрочное внесудебное расторжение договоров аренды городских земель по п. 22 ст. 3 137-ФЗ происходит следующим образом:

По инициативе Департамента земельных ресурсов (в настоящее время – Департамента городского имущества, ДГИГМ) или префектуры административного округа Градостроительно-земельная комиссия (ГЗК), возглавляемая мэром столицы, или ее Рабочая группа по вопросам градостроительной деятельности, возглавляемая зам. мэра по этим вопросам, принимает решение о «нецелесообразности дальнейшей реализации инвестиционного проекта» по соответствующему адресу. В этом решении содержится поручение руководителю ДГИГМ (ранее – ДЗР) направить арендатору уведомление о расторжении договора аренды, предусмотренное абз. 2 п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ. В ряде случаев в этом решении также определяются дальнейшие действия при получении письменных возражений арендатора (абз. 3 указанного п. 22): тому же руководителю ДГИГМ поручается или повторно вынести вопрос на заседание ГЗК (либо Рабочей группы), или «направить арендатору уведомление о подтверждении ранее принятого решения о расторжении договора».

Подобная процедура была применена к значительному количеству арендаторов – в одном лишь 2012 году таким образом было прекращено более 250 договоров и в дальнейшем их число не убывало. Однако лишь достаточно небольшая часть – менее 100 – арендаторов, изгнанных в 2012-2014 г.г. со своих участков с помощью «закона Шаккума», оспорили действия московских чиновников в арбитражном суде.

К настоящему моменту окончательно добиться судебного признания недействительной односторонней сделки по расторжению договоров аренды в порядке 137-ФЗ удалось всего семи арендаторам (дела №№ А40-95609/2011, А40-161798/2012, А40-6297/2013, A40-56436/2013, A40-17167/2013, А40-133728/2013, А40-72811/2013), интересы одного из которых представляли специалисты Группы ПИРКС. При этом более 50 арендаторов уже окончательно проиграли свои дела (некоторые – в ВАС РФ и по «второй кассации» в ВС РФ), и многие другие, судя по принятым к настоящему времени судебным актам, придут в ближайшие месяцы к тому же печальному итогу.
Такая низкая доля успешных процессов по «закону Шаккума», породила уныние и даже панические настроения у многих арендаторов-застройщиков и еще более – у юристов, представляющих их интересы.

В ходе дискуссии, состоявшейся 13 декабря 2013 года на организованном Ассоциацией менеджеров России круглом столе «Право органов власти города Москвы на одностороннее расторжение договоров аренды земельных участков: мнение власти, бизнеса и юристов» (http://www.clj.ru/news/5434/), значительная часть присутствовавших юристов выразили уверенность, что реальной возможности сохранить права «попавшего под каток» добросовестного арендатора на земельный участок нет, а обращение в суд является исключительно формальной процедурой, итог которой заранее известен. Так, один из участников прямо заявил, что «власть открыто презюмирует недобросовестность арендаторов, допустивших просрочку, и не собирается разбираться в причинах, из-за которых возникло нарушение», а «позиция судов сводится к признанию положений п. 22 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» императивной нормой, наделяющей орган власти безапелляционным правом на расторжение договоров аренды». Другой участник обсуждения утверждал, что «позиция арбитражных судов по отношению к расторгаемым в одностороннем порядке договорам аренды – это результат сформулированного политического решения». Представители большинства присутствовавших юридических компаний согласились, что «единственный шанс для застройщика на положительный исход рассмотрения дела – проработка вопроса в «ручном режиме» и, желательно, на самом высоком уровне, при этом «бизнесу остается «склонить голову и претерпевать» (http://www.ru-lex.ru/news/items/20/).

Вместе с тем, специалисты Группы ПИРКС полагают не только необходимой, но и возможной судебную защиту интересов добросовестных арендаторов – но лишь на основе тщательно подготовленной правовой позиции, ориентированной именно на специфику «закона Шаккума». К сожалению, эта позиция представителей Группы ПИРКС, обсуждение которой заняло значительную часть времени круглого стола (при этом каких-либо содержательных возражений никем из участников высказано не было), вовсе не была отражена в публикациях организаторов мероприятия. Следует заметить, правда, что на момент проведения этого круглого стола всего три арендатора из почти полусотни выиграли свои споры по 137-ФЗ, а справедливость нашей позиции безусловно подтвердилась лишь в последующем – еще четырьмя делами, выигранными арендаторами во всех инстанциях, в том числе, одним из этих дел, которое вели специалисты Группы ПИРКС.

Несомненно, «политический», или, говоря аккуратнее, «внеправовой» аспект заметен при разрешении арбитражными судами споров по п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ. Действительно, чаще всего недобросовестность арендаторов арбитражными судами фактически презюмируется. Однако, по нашему мнению, подкрепленному собственным успешным опытом, это еще не означает, что итог судебного спора непременно заранее предрешен, и что без «проработки вопроса в «ручном режиме» и, желательно, на самом высоком уровне» арендатор, получивший «письмо счастья» от Департамента земельных ресурсов (ныне – Департамента городского имущества города Москвы), автоматически обречен на потерю участка.

Напротив, опыт позволяет заключить, что как раз попытки тем или иным способом убедить высокопоставленных городских чиновников в целесообразности сохранения арендных отношений, деликатно именуемые «проработкой в ручном режиме», чаще всего лишает арендаторов последних шансов – причем независимо от того, каков уровень убеждаемых чиновников. И происходит это не только потому, что в подобных ситуациях слова, сказанные и даже написанные в резолюции любым из городских начальников, давно уже ничего не значат – через несколько дней тот же чиновник на заседании ГЗК сплошь и рядом занимает противоположную позицию, но и потому, что ресурсы всех видов (прежде всего, время), расходуемые на организацию подобной «ручной проработки», фактически отнимаются от подготовки к судебному спору и выработки эффективной правовой позиции, основанной на конкретных обстоятельствах данного арендатора. А такая подготовка – дело весьма не быстрое и не простое, поскольку требует скрупулезного анализа очень значительного объема документации. Самостоятельно же направляемые арендатором в различные городские органы письма сплошь и рядом содержат неаккуратные, не учитывающие особенности «закона Шаккума» формулировки, которые в суде будут использованы против самого арендатора.

Анализ всей совокупности дел, рассмотренных и еще рассматриваемых в арбитражных судах в связи с применением п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ позволяет заключить, что их результат, в огромной степени зависит от того, как вел себя арендатор в течение всего периода аренды.

Прежде всего, под удар попадают арендаторы, некогда (как правило, во второй половине 90-х годов – начале 2000-х годов) взявшие участки в аренду «по случаю» и до последнего момента рассматривавшие их в качестве гарантированного долгосрочного ресурса – в ожидании, когда «звезды сойдутся» и можно будет этот ресурс каким-то образом использовать с прибылью – привлечь реального инвестора или «продать ситуацию». В аналогичном положении оказываются компании, приобретшие подобные «ситуации» у прежних арендаторов в течение 2000-х годов и также реально не занимавшиеся строительством – смена арендатора с полной передачей прав и обязанностей новому арендатору без изменения договорных сроков строительства справедливо не признается судами в качестве основания для отсчета таких сроков заново.

В трудном положении оказываются и арендаторы, которым договорные сроки строительства по их просьбе неоднократно продлевались, в особенности те из них, которые по собственной инициативе пытались увеличить проектные параметры предполагаемого к строительству объекта или меняли его назначение на коммерчески более выгодное. В подобных случаях суды указывают, что арендатор «неоднократно пересматривал свои предпроектные предложения в сторону существенного увеличения площади здания, которое он намеревался разместить на земельном участке, в результате чего не только не смог завершить проектирование и строительство в срок, но и оказался не в состоянии профинансировать проектирование и строительство здания» (например, в деле № А40-131189/2012). Представляется, что при таком «анамнезе» шансов сохранить за собой арендуемый участок, оспорив расторжение договора по 137-ФЗ, у арендаторов довольно мало. Типичные для подобных арендаторов ссылки на разного рода «объективные» проблемы – реорганизации, корпоративные конфликты, банкротства, уголовные дела и, тем более, «мировой финансовый кризис» 2008-2009 г.г., судами во внимание справедливо не принимаются.

Непросто и арендаторам, получившим в Москомархитектуре Акты разрешенного использования (АРИ) своих участков до сентября 2008 г. (тем более, если эти АРИ были утверждены Правительством Москвы) и ссылающимся на возникшую после изменения законодательства невозможность строительства без получения Градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ). Суды в таких случаях констатируют, что, в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 02.09.2008 № 801-ПП «О порядке разработки, оформления и утверждения градостроительных планов земельных участков на территории города Москвы», АРИ, выданные до вступления в силу Градостроительного кодекса г. Москвы, вплоть до сентября 2009 г. являлись основанием для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, и, таким образом, арендатор в этот период имел возможность начать строительство и без получения ГПЗУ (например, дело № А40-114393/2013).

Непростая (хотя, в принципе, и не безнадежная) ситуация в арбитражных судах возникает у «смирных» арендаторов, годами терпеливо дожидавшихся исполнения органами власти Москвы своих обязанностей и не обращавшихся в суд даже тогда, когда соответствующие действия (а чаще – бездействие) этих органов прямо нарушали их законные права (например, Москомархитектуры произвольно отказывал в выдаче ГПЗУ или под надуманными предлогами не выдавал его несоразмерно долгое время, арендодатель не принимал мер по освобождению участка от имущества третьих лиц и т.д.). В подобных случаях суды, отметив, что такие действия (бездействия) органов власти арендатором в суде не оспаривались, могут счесть, что такой арендатор как лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, в силу закона несет риски негативных последствий своей пассивности. Таким образом, традиционное для отечественного бизнеса стремление «договариваться, а не судиться» с властями заметно затрудняет защиту прав арендаторов, попавших под расторжение по 137-ФЗ.

Напротив, наилучшее положение у тех арендаторов, которые успешно оспаривали незаконные и затруднявшие строительство действия (бездействие) органов власти (например, дела №№ А40-161798/2012, А40-6297/2013, А40-133728/2013). Такие арендаторы имеют очень хорошие перспективы в судебной защите своего бизнеса на арендуемом участке, при условии, разумеется, что соответствующая правовая позиция в арбитражном суде будет сформирована правильно с точки зрения закона и с учетом всех особенностей конкретного дела.

Большинство же дел по оспариванию прекращения аренды в порядке 137-ФЗ находятся в «пограничной области» – там, где успех или неуспех зависят, главным образом, от конкретных нюансов дела, в том числе, от наличия и содержания всех видов документации, прямо или косвенно связанной с использованием участка, способностями юристов проанализировать эту документацию, связать ее с нормами федерального (а в необходимых случаях – и московского) законодательства и выстроить качественную и доказательную правовую позицию, избегая, как минимум, типичных ошибок, и учитывая, что каждая ошибка (даже мелкая неточность), с высокой вероятностью приведет к поражению.

Смотрите другие материалы подготовленного нами обзора арбитражной практики по оспариванию одностороннего расторжения договоров аренды в порядке п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: подробный разбор типичных правовых ошибок арендаторов, особенностей правовой позиции ДГИГМ и толкования судами компетенции ДГИГМ по расторжению договоров аренды в порядке «закона Шаккума».

Специалисты Группы ПИРКС продолжают оказывать правовую помощь арендаторам, пострадавшим от расторжения договоров в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ, равно как и по иным вопросам градостроительства и землепользования, и участвовать в формировании правоприменительной практики в этих крайне непростых областях права.
Обновить список комментариев

Комментарии (0)

Вставка изображения

Файл не выбран

Выберите файл
Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.