Найти

Градостроительное право

Судебные споры по п. 22 ст. 3 Вводного закона к Земельному кодексу РФ. Обзор арбитражной практики 2012-2014гг. Часть вторая: типичные правовые ошибки арендаторов

Анализ проигранных арендаторами дел показывает, что в большинстве случаев причиной неудачи является неправильное толкование норм п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ и возникающие из этого ошибки в формировании правовой позиции. Вторая распространенная причина проигрышей – неспособность арендаторов четко оценить правовую роль того или иного документа либо события в истории отношений арендатора с Москвой для обоснования позиции арендатора.

Оспаривание решений ГЗК

Первоначально несколько арендаторов пытались оспаривать решения Градостроительно-земельной комиссии (ГЗК). Однако, поскольку ГЗК создана как постоянно действующий рабочий орган Правительства Москвы (п. 3.1. Положения о Градостроительно-земельной комиссии города Москвы, утв. Постановлением Правительства Москвы от 16.11.2010 № 1019-ПП), она не является органом государственной власти, и ее решения в силу статьи 23 Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы» носят лишь рекомендательный характер (после 15.07.2014 статус решений ГЗК изменился – об этом ниже). Соответственно, арбитражные суды обоснованно отказали арендаторам во всех таких исках (например, дела №№ А40-59689/2011, А40-119477/2011, А40-73725/2012, А40-141942/2012, А40-9792/2013), указав, что ГЗК не является ни должностным лицом, ни государственным органом, решения которого могут быть обжалованы в судебном порядке, а решения ГЗК не являются действиями или актами органов власти, порождающими, изменяющими либо прекращающими гражданские права и обязанности, вытекающие из гражданско-правовых договоров, заключенных г. Москвой с арендаторами.

При этом необходимо отметить, что недавно принятый Закон города Москвы от 25.06.2014 № 37 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы», вступивший в силу 15 июля 2014 г., радикально изменил правовой статус решений ГЗК – согласно новой редакции статьи 23 Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы» «В случаях, предусмотренных правовыми актами Правительства Москвы, рабочие органы Правительства Москвы могут осуществлять отдельные полномочия Правительства Москвы, иных органов исполнительной власти города Москвы и принимать решения в пределах компетенции, установленной Правительством Москвы». Именно таким правовым актом Правительства Москвы является Положение о ГЗК.

Последствия этих изменений мы уже подробно анализировали («Кривая легализация: о том, как ГЗК Москвы получила новый статус»). Здесь же отметим лишь следующее.

Во-первых, само по себе введение процитированной нормы закона г. Москвы подтверждает многократно заявленную нами позицию об отсутствии ранее у ГЗК полномочий принимать какие бы то ни было решения о расторжении договоров аренды земельных участков, в том числе, и по 137-ФЗ.

Во-вторых, указанные изменения в действительности не только не разрешают вопроса о правовом статусе решений ГЗК, но лишь создают новую неопределенность. Как известно, свойством обязательности могут обладать лишь решения органов власти, а ГЗК им по-прежнему не является. Если решения ГЗК будут толковаться как решения Правительства Москвы, то возникает вопрос о несоответствии порядка их принятия Регламенту Правительства Москвы. Возникает также вопрос и о несоответствии оформляемых протоколами решений ГЗК (как документов, порождающих правовые последствия) требованиям Закона города Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы». Таким образом, арбитражным судам при оценке ссылок на этот городской закон (как устанавливающий новый статус решений ГЗК) опять предстоят серьезные раздумья. И предвидеть, по какому пути, в конечном счете, пойдет правоприменение, весьма затруднительно.

Оспаривание по главе 24 АПК РФ

Точно так же довольно быстро показали свою безнадежность и попытки арендаторов оспаривать действия ДЗР либо сами уведомления о расторжении договоров аренды в порядке главы 24 АПК РФ, т.е. в порядке, предусмотренном для оспаривания ненормативных актов, действий, решений органа государственной власти (например, дела №№ А40-115101/2012, А40-128237/2012, А40-143314/2012, А40-145481/2012). Арбитражные суды, как минимум в кассационной инстанции, четко и обоснованно указывали, что арендаторы при этом избирали ненадлежащий способ защиты, поскольку уведомления, предусмотренные абз. абз. 1, 2 и 3 п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ, не только не являются ненормативными правовыми актами, допускающими оспаривание в порядке главы 24 АПК РФ, но, более того, имеют лишь уведомительный характер. Кроме того, суды справедливо указывали, что арендаторы, по существу, оспаривают расторжение договора в рамках гражданско-правовых отношений, стороны договора аренды не связаны отношениями повеления-подчинения, так что разрешение таких споров в принципе возможно лишь в общем исковом порядке, а никак не в порядке главы 24 АПК РФ.

В настоящее время арендаторы, как правило, оспаривают непосредственно расторжение арендных договоров в порядке искового производства, однако, и до сих пор примеры оспаривания расторжения по 137-ФЗ в порядке главы 24 АПК РФ встречаются – с негативным исходом для арендаторов.

Оспаривание расторжения по 137-ФЗ как недействительной сделки в исковом порядке

Путь искового производства – правильный в целом – требует от арендатора очень тщательной проработки своей правовой позиции, любая ошибка и даже мелкая неточность в которой (с учетом общего настроя арбитражных судов) неминуемо ведет к поражению.

Между тем, оспаривая расторжение договора по 137-ФЗ, арендаторы, как правило, сосредотачиваются на доказывании своей добросовестности. Многие, по существу, признают факт нарушения своих договорных обязательств в части сроков строительства, но утверждают, что действовали добросовестно, а допущенные ими нарушения сроков не являются существенным нарушением в смысле ст. 450 ГК РФ и потому не дают оснований для прекращения аренды.

Подобный подход, в сущности, механически воспроизводит правовую позицию, эффективную при разрешении споров о расторжении долгосрочных договоров аренды земельных участков по инициативе арендодателя в порядке ст. 450 ГК РФ и с учетом правила п. 9 ст. 22 ЗК РФ. Однако при оспаривании правомерности одностороннего расторжения договоров аренды в порядке 137-ФЗ он неизбежно ведет к проигрышу дела – если не сразу же в первой-второй инстанциях, то уж в кассации – непременно.

Коллегия судей ВАС РФ в своем Определении от 05.09.2013 по делу № А40-108226/2012 дала вполне четкое толкование «закона Шаккума»: «Доводы о том, что обществом совершались действия, направленные на надлежащее исполнение обязательств по договору аренды, в связи с чем нарушение срока строительства объекта не может являться существенным нарушением условий договора аренды, влекущим его расторжение, не могут быть приняты во внимание, поскольку они основаны на неверном толковании заявителем положений пункта 22 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», которые квалифицируют сам факт нарушения срока строительства как существенное нарушение условий договора аренды». Это толкование впоследствии неоднократно воспроизводили арбитражные суды всех трех инстанций.

Трудно объяснить, чем руководствуются арендаторы, продолжающие воспроизводить в арбитражных судах логику, прямо и недвусмысленно отвергнутую в указанном Определении ВАС РФ. Еще более странно, что мало кто из арендаторов увидел в приведенной «чеканной» формулировке ключевые слова – «факт нарушения сроков строительства».
При этом представители Москвы в судебных спорах по «закону Шаккума» упорно и последовательно подменяют понятие «факт нарушения срока строительства» понятием «факт отсутствия строительной готовности (или разрешения на строительство)». Удивительно, но эта явная манипуляция практически не встречает жесткого юридически обоснованного противодействия со стороны арендаторов. Во множестве дел, за рассмотрением которых в судах различных инстанций наблюдали специалисты Группы ПИРКС, арендаторы молчаливо признавали эту подмену понятий – после чего автоматически проигрывали.

Между тем, отнюдь не всякое отсутствие строительной готовности или разрешения на строительство в установленный срок является нарушением арендатора – например, согласно п. 3 ст. 405 ГК РФ должник не считается просрочившим (т.е., нарушившим), пока обязательство не может быть исполнено вследствие просрочки кредитора. А согласно п. 2 ст. 46 и абз. 6 подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ из периода неиспользования земельного участка по целевому назначению (что может являться основанием для принудительного прекращения аренды земельного участка согласно указанных норм) исключается «время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование».

С учетом приведенного выше толкования, данного в Определении ВАС РФ, это значит, что, оспаривая расторжение договора по 137-ФЗ, арендатор должен сосредоточиться в первую очередь на доказывании факта отсутствия нарушения как такового. Иначе говоря, он должен представить суду документы, достоверно подтверждающие невозможность для него исполнить в срок обязательства по строительству по причинам, принципиально от него не зависящим.

Традиционный форс-мажор (стихийные, техногенные или социальные катастрофы) случается редко. Гораздо чаще можно доказать, что публично-правовое образование город Москва (в лице его уполномоченных органов и организаций), являющийся субъектом арендных отношений, не совершил тех или иных обязательных для него действий (предусмотренных законом, иными правовыми актами или договором), до совершения которых должник (арендатор) не мог (не имел права, физической либо юридической возможности) исполнить свое договорное обязательство по строительству (п. 1 ст. 406 ГК РФ).

В такой ситуации, как показывает практика (дела №№ А40-161798/2012, А40-6297/2013, A40-56436/2013, А40-133728/2013), суды признают, что несоблюдение сроков строительства не было нарушением соответствующего договора аренды и/или закона, а потому и расторжение этого договора Москвой по п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ незаконно.

При этом арендаторы должны отдавать себе отчет, что терпеливое ожидание, пока московские чиновники соизволят исполнить свои обязанности и дадут возможность арендатору начать работать на участке, и даже длительная переписка с ними вместо обращения в суд, при рассмотрении споров по «закону Шаккума» чаще всего толкуется судами как пассивность, бездеятельность самого арендатора. Напротив, обращения в таких случаях в суды, и, тем более, хотя бы частичный успех в соответствующих судебных спорах практически всегда существенно способствуют выигрышу арендатором дела об оспаривании его изгнания с участка по 137-ФЗ.

Например, в деле А40-133728/2013 таким «выигрышным» обстоятельством явилось признание судами незаконными препятствий, чинимых арендатору в получении ГПЗУ, выдача ему ГПЗУ с ненадлежащими сведениями и длительное неисполнение Москомархитектурой судебных актов. В деле А40-161798/2012 такими факторами оказались неудачная попытка г. Москвы взыскать через суд чрезмерную плату за право аренды, а после этого – попытка (также неудачная) расторжения договора аренды в судебном порядке. В подобных случаях суды, кроме того, последовательно исключают совокупное время рассмотрения всех предшествующих судебных споров из срока исполнения арендатором его обязательств по строительству (или 5-летнего срока получения разрешения на строительство), в результате чего указанные в «законе Шаккума» сроки могут оказаться не наступившими, и, соответственно, право г. Москвы на отказ от договора аренды – не возникшим.

Относительно доказывания факта наличия или отсутствия вины арендатора в отсутствии строительной готовности или разрешения на строительство следует иметь в виду следующее: с учетом приведенной выше формулировки из Определения коллегии судей ВАС РФ, как только арендатор в суде «согласился» с фактом нарушения и начал доказывать свою невиновность – он гарантированно получает негативное решение. Поскольку расторжение договора хотя и является способом защиты права арендодателя, но не является мерой гражданско-правовой ответственности в смысле главы 25 ГК РФ, установленные ст. 401 ГК РФ основания ответственности за нарушение обязательств суды не обязаны учитывать при рассмотрении вопроса о расторжении договора. Тем не менее, в тех случаях, когда арендатором доказано само по себе отсутствие нарушения, суды могут рассматривать (и в ряде случаев рассматривают) доказательства добросовестности арендатора как дополнительное основание удовлетворения исковых требований, по сути, подтверждающее, что при формальном отсутствии нарушения нет оснований предполагать и недобросовестность арендатора в смысле п.п. 3 и 4 Гражданского кодекса РФ, но есть основания для констатации злоупотребления правом со стороны Москвы (например, в делах №№ А40-161798/2012, A40-17167/2013).

Кроме всего прочего при формировании своей правовой позиции в суде арендаторам можно порекомендовать очень внимательно изучать и использовать все нюансы формулировки «закона Шаккума» в части, касающейся оснований расторжения договоров, с тем, чтобы не допустить применения порядка расторжения договора, предусмотренного данным законом, в случаях им не предусмотренных (как, например, это произошло в деле № A40-126353/2012).

Разумеется, не во всех случаях расторжения договоров аренды по 137-ФЗ московские власти чинили арендатору реальные препятствия в освоении участка. Но даже в случаях, когда такие препятствия действительно были, доказать это документально может, как выяснилось, далеко не каждый арендатор. Для этого нужно очень тщательно (буквально «с лупой»!) проанализировать всю (без исключения) доступную документацию, связанную с реализацией конкретного инвестиционного проекта за весь период аренды (а порой и более раннюю) и выстроить непротиворечивую и исчерпывающую систему юридически корректной аргументации, каждый довод в которой подкреплен достаточными документальными доказательствами. При этом влияние того или иного документа или сюжета из истории отношений между арендатором и Москвой на правовую позицию арендатора возможно правильно оценить лишь при условии досконального знания и понимания всей системы норм о градостроительстве и землепользовании в федеральных и московских правовых актах, которые неоднократно изменялись на протяжении периода действия договора аренды.

В целом, типичными ошибками арендаторов в арбитражных судах при оспаривании отказа московских властей от договоров аренды по основаниям, установленным 137-ФЗ, можно считать «поиск справедливости», использование «общеправовых» или эмоциональных аргументов вместо конкретных норм законодательства, игнорирование характера «закона Шаккума», являющегося специальной нормой прямого действия, и механическое воспроизведение чужих наработок (например, в нескольких делах арендаторы дословно цитировали вырванные из контекста фрагменты различных статей Группы ПИРКС) без необходимой их адаптации к конкретным обстоятельствам дела.

Смотрите другие материалы подготовленного нами обзора арбитражной практики по оспариванию одностороннего расторжения договоров аренды в порядке п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: общий обзор, подробный разбор особенностей правовой позиции ДГИГМ и толкования судами компетенции ДГИГМ по расторжению договоров аренды в порядке «закона Шаккума».

Специалисты Группы ПИРКС продолжают оказывать правовую помощь арендаторам, пострадавшим от расторжения договоров в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ, равно как и по иным вопросам градостроительства и землепользования, и участвовать в формировании правоприменительной практики в этих крайне непростых областях права.
Обновить список комментариев

Комментарии (0)

Вставка изображения

Файл не выбран

Выберите файл
Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.