Найти

Градостроительное право

Судебные споры по п. 22 ст. 3 Вводного закона к Земельному кодексу РФ. Обзор арбитражной практики 2012-2014гг. Часть третья: особенности правовой позиции ДГИГМ

Как правило, представители ДЗР-ДГИГМ обосновывают свои возражения на иск тремя основными положениями, которые прямо не формулируются, однако, если пробиться сквозь массу типичных для этого ведомства не слишком внятных и даже взаимоисключающих утверждений, становятся понятными.

Положение первое

ДГИГМ основывает свою позицию на том, что отношения по аренде государственных земельных участков фактически являются отношениями лишь двух автономных субъектов права – частной компании-арендатора и государственного органа-арендодателя. Соответственно, деятельность Правительства Москвы и других подчиненных ему органов исполнительной власти и уполномоченных организаций города (также представляемых автономными субъектами соответствующих правоотношений), в том числе, деятельность, осуществляемая в сфере публичного права, становится «внешней средой» как для компании-арендатора, так и – в равной мере! – для департамента-арендодателя.

Таким образом, фактически участие арендодателя и арендатора в арендных отношениях ДГИГМ представляет чем-то вроде самостоятельной деятельности каждого из них, одинаково регулируемой в публичном интересе внешними для обеих сторон органами власти города. Соответственно, в процессуальных документах (отзывах, возражениях, объяснениях) ДГИГМ превращается в некоего «двуликого Януса», представая то юридическим лицом – самостоятельным участником земельно-имущественных правоотношений, действующим по тем же общим правилам, что и коммерческие организации, контрагентом арендатора по обычным гражданско-правовым договорам, то органом власти, наделенным полномочиями действовать в порядке 137-ФЗ от имени города Москвы – в зависимости от того, какой вариант в данном контексте кажется этому ведомству более удобным.

Основываясь на таком подходе, представители ДГИГМ относят деятельность остальных городских ведомств или к собственному «форс-мажору», или к «предпринимательскому риску» арендатора, возлагая на него (ссылаясь на ст. 421 ГК РФ) всю ответственность за последствия этих действий (бездействия), как будто бы арендатор по собственной воле выбирал наделенные властными полномочиями городские структуры (например, Москомархитектуры, Москомнаследие, Департамент природопользования или ГлавАПУ) в качестве своих контрагентов в гражданско-правовых сделках, а не исполнял законодательно установленные нормами публичного права обязанности получать именно от них разного рода согласования, разрешения и прочие государственные услуги.

При этом представители Москвы «забывают» о том, что Департамент городского имущества вообще не является самостоятельным субъектом арендных отношений. В силу ст.ст. 124, 125, п. 3 ст. 214 ГК РФ (и с учетом толкования ст. 125 ГК РФ, данного Президиумом ВАС РФ по делам №№ А12-17312/2009, А57-15708/2010) субъектом этих отношений, как частного случая материально-правовых отношений, основанных на праве государственной собственности, является сам город Москва как публично-правовое образование. Поэтому все без исключения действия или бездействие городских органов власти (включая Правительство Москвы) и уполномоченных организаций при реализации установленных полномочий (в том числе, в сфере публичного права), которые прямо или косвенно оказывают влияние на исполнение договора аренды городских земель, совершаются одним и тем же субъектом – городом Москвой. Департамент городского имущества (или ДЗР) в этом смысле ничем не отличается от Москомархитектуры, Департамента культурного наследия или ГУП «ГлавАПУ» – разница между ними лишь в том, какие конкретные правомочия города Москвы соответствующий орган или организация реализует в соответствии с установленной компетенцией. В данных правоотношениях роль Правительства Москвы и иных городских органов власти, а также уполномоченных ими организаций аналогична роли органов юридического лица, вступившего в гражданские правоотношения с иным лицом – они не являются самостоятельными субъектами таких отношений, а осуществляют правомочия этого юридического лица в соответствии со своей компетенцией.

Таким образом, с точки зрения закона совершенно не существенно, какой именно орган власти или уполномоченная городская организация своими действиями или бездействием чинил арендатору препятствия в исполнении договорных обязательств по строительству на арендованном участке – в любом случае это будут действия (бездействие) города Москвы, являющегося кредитором по соответствующему обязательству арендатора (п. 1 ст. 307 ГК РФ).
Важно также, что согласно законодательству г. Москвы правом распоряжаться имуществом г. Москвы, правом осуществлять управление в области земельных отношений, равно как и правом осуществлять в соответствии с законодательством города Москвы регулирование градостроительной деятельности наделен один и тот же орган города Москвы – Правительство Москвы (п.п. 2 и 13 ст. 11, п.п. 3 и 8 ст. 13 Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы»). Соответственно, наделение Правительством Москвы каких-либо сформированных им подведомственных ему органов частью своих полномочий по указанным вопросам не освобождает его от обязанности координировать и контролировать действия всех таких органов, равно как и не лишает его права приостанавливать или отменять их решения (ст.ст. 3, 10, 22 того же Закона). Таким образом, Правительство Москвы в любом случае целиком и полностью отвечает за действия всех функциональных, отраслевых и территориальных органов исполнительной власти г. Москвы.

Представители ДГИГМ «забывают» и о том, что этот орган исполнительной власти (равно как и бывший ДЗР, а также Москомархитектуры) вообще не может являться юридическим лицом, поскольку не удовлетворяет требованиям, установленным для юридических лиц главой 4 ГК РФ. В частности, согласно п. 1 ст. 54 ГК РФ наименование юридического лица должно содержать указание на его организационно-правовую форму, а ст. 48 ГК РФ в редакции, действующей с 01.09.2014, предусматривает, что «юридическое лицо должно быть зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных настоящим Кодексом». Между тем, таких организационно-правовых форм юридических лиц как «департамент» или «комитет» гражданским законодательством не предусмотрено. Какой бы то ни было федеральный или московский закон также не предусматривает наделения ДГИГМ (а ранее Москомзема, ДЗР) или Москомархитектуры статусом юридического лица – таким статусом в силу п. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обладают лишь законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации (в случае Москвы – Московская городская Дума и Правительство Москвы, соответственно), но не подведомственные им органы. Установленное прежней редакцией Бюджетного кодекса РФ исключение из этого правила, позволявшее субъектам РФ наделять статусом юридического лица финансовые органы своей исполнительной власти, ныне устранено.

При таких обстоятельствах правомерность регистрации в качестве юридического лица ДГИГМ (ОГРН 1037739510423) или Москомархитектуры (ОГРН 1027739900836) вызывает самые серьезные сомнения. В любом случае, однако, такая регистрация всего лишь предоставляет ДГИГМ возможность самостоятельно заключать некоторые сделки, прежде всего, обеспечивающие его собственную деятельность в пределах бюджетного финансирования, но не наделяет его правом, выступая как юридическое лицо, самостоятельно распоряжаться земельными участками, относящимися к собственности города Москвы, поскольку эти участки никогда не передавались ДГИГМ ни в собственность, ни в хозяйственное ведение, ни в доверительное управление. Характерно, что и договоры аренды земельных участков ДГИГМ (равно как и его предшественники – Москомзем, ДЗР) заключает не от собственного имени, а от имени Правительства Москвы (ранее – Мэрии, Администрации), что вполне согласуется с приведенным выше толкованием норм Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы».

Положение второе

ДГИГМ, по существу, считает, что с момента фактической передачи участка арендатору договорные обязанности города Москвы как собственника земли уже целиком исполнены, и в дальнейшем в этих отношениях город Москва выступает уже только в виде кредитора, а арендатор – только в виде должника.

Между тем, согласно п. 1 ст. 611 ГК РФ арендуемое имущество должно не просто передаваться арендатору, но передаваться в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества. Само существо арендных отношений предполагает, что именно арендодатель обязан обеспечить арендатору возможность использования земельного участка в соответствии с условиями договора аренды, и лишь при наличии такой возможности арендатор обязан исполнять свои встречные обязательства по договору аренды. При этом арендатор обязан исполнять такие встречные обязательства лишь до момента прекращения арендодателем обеспечения возможности владения и пользования арендованным имуществом в соответствии с условиями договора (Постановление Президиума ВАС РФ по делу N А67-3141/2011). И если по обычному договору аренды имущества встречным обязательством арендатора является лишь уплата арендной платы, то по договору аренды земельного участка из состава государственных или муниципальных земель под строительство само строительство также, очевидно, должно рассматриваться как встречное исполнение.

Между тем в отношениях арендаторов с Москвой базисный принцип п. 1 ст. 611 ГК РФ соблюдался и соблюдается, мягко говоря, нечасто.

Так, например, во многих, если не в большинстве случаев в конце 1990-х – первой половине 2000-х гг. город предоставлял арендатору земельный участок, правовой режим которого в многочисленной градостроительной документации был определен непоследовательно и противоречиво. На это накладывалось (и продолжает накладываться) последующее изменение правового режима земельного участка за счет утверждения/отмены тех или иных видов градостроительной документации, что целиком лежит вне сферы контроля арендатора. С этим же фактором во многих случаях связано было неоднократное изменение целевого назначения земельного участка в договоре аренды, сопровождающееся длительной процедурой подписания и регистрации соответствующих дополнительных соглашений. Таким образом, органы власти г. Москвы своими действиями либо бездействием создавали правовую неопределенность в режиме использования земельного участка. В результате до урегулирования всех имеющихся противоречий арендатор не имел возможности использовать участок в соответствии с установленным договором целевым назначением, а именно осуществить на нем строительство определенного объекта недвижимости.

При этом следует учитывать и тот факт, что далеко не всегда арендатор, в принципе, имел основанную на законе возможность оспаривать те или иные виды бездействия, допущенного городом в ходе разработки и утверждения градостроительной документации либо в связи с подписанием дополнительных соглашений к договору аренды. Например, никаким нормативным актом до июня 2012 года не был установлен срок, в течение которого ДЗР (ДГИГМ) обязан был заключить дополнительное соглашение к договору аренды о внесении изменений в действующий договор после того, как Правительством Москвы (или соответствующей префектурой) принято решение о совершении такой сделки (в том числе, с изменением сроков подготовки предпроектной и проектной документации). В результате у арендаторов не возникало правовых оснований для оспаривания бездействия земельного департамента, частенько по полгода и более тянущего с оформлением дополнительных соглашений без увеличения изначально указанных в них сроков проектирования и/или строительства (а бывает, что уже на момент подписания договора аренды эти сроки заведомо неисполнимы – например, в деле № A40-17167/2013).

При этих обстоятельствах важнейшее значение при подготовке правовой позиции арендатора приобретает установление всех обстоятельств исполнения городскими органами и организациями своих обязанностей по разработке и утверждению градостроительной документации, затрагивающей правовой режим земельного участка, на протяжении всей истории отношений арендатора с городом. При этом важно не только установить сами эти обстоятельства, но и верно оценить их влияние на исполнение договора аренды – с учетом всех указанных выше факторов.

Положение третье

Характерной особенностью позиции ДГИГМ является указание на публичный интерес Москвы в исполнении договора аренды, которым обосновывается само право города расторгать договор в порядке 137-ФЗ. В принципе, с учетом толкования, данного коллегией судей ВАС РФ в своем Определении от 05.09.2013 по делу № А40-108226/2012, этот вопрос (как и вопрос вины арендатора) имеет косвенное отношение к правомерности расторжения договора аренды по 137-ФЗ. Скорее, вопрос о публичном интересе Москвы имеет отношение к основаниям принятия «закона Шаккума» как таковым. Тем не менее, представляется, что арендаторам было бы полезно использовать данный аргумент города в обосновании собственной правовой позиции, а именно – для дополнительного подтверждения того факта, что действия всех органов власти г. Москвы и уполномоченных организаций, повлиявшие на исполнение договора аренды, не могут рассматриваться как действия внешние по отношению к ДЗР (ДГИГМ), и, соответственно, подлежат обязательному учету при установлении наличия либо отсутствия нарушения договора со стороны арендатора.

Смотрите другие материалы подготовленного нами обзора арбитражной практики по оспариванию одностороннего расторжения договоров аренды в порядке п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: общий обзор, подробный разбор типичных правовых ошибок арендаторов и толкования судами компетенции ДГИГМ по расторжению договоров аренды в порядке «закона Шаккума».

Специалисты Группы ПИРКС продолжают оказывать правовую помощь арендаторам, пострадавшим от расторжения договоров в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ, равно как и по иным вопросам градостроительства и землепользования, и участвовать в формировании правоприменительной практики в этих крайне непростых областях права.
Обновить список комментариев

Комментарии (0)

Вставка изображения

Файл не выбран

Выберите файл
Только зарегистрированные и авторизованные пользователи могут оставлять комментарии.