29.11.2016 г. на официальном портале Москомархитектуры было опубликовано Оповещение о проведении публичных слушаний по административным округам г. Москвы по проекту Правил землепользования и застройки города Москвы (ПЗЗ). Полные информационные материалы по проекту найти не просто – они размещены на сайте Москомархитектуры в разделе «для специалистов», но и там их можно найти только если заранее знать адрес.

Масштабные изменения в Градостроительный кодекс РФ: документы по планировке территории и ГПЗУ — все по-новому с 1 июля 2017 года.

Покупаете землю, принимаете недвижимость в залог – проверили полномочия продавца (залогодателя), проверили историю распоряжения, сделка соответствует всем требованиям закона. Достаточно ли этого для уверенности в завтрашнем дне?

Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены поправки в Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и ряд иных федеральных законов. Поправками подробно урегулированы основания и процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (далее – «публичные нужды») у собственников и иных правообладателей. Изменения вступают в силу 1 апреля 2015 года.

О том, какие из законодательных новелл могут наиболее существенным образом повлиять на судьбу землепользователей, на что стоит обратить особо пристальное внимание – читайте далее в материале, подготовленном специалистами Группы ПИРКС.

17 декабря 2014 года Государственная Дума приняла Федеральный закон № 456-ФЗ, которым в числе прочего внесены изменения во Вводные законы к ГрК РФ и ЗК РФ. Закон подписан Президентом 29 декабря 2014, вступает в силу 1 января 2015 года.

Как и предполагали специалисты Группы ПИРКС, срок для принятия Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) в г. Москве продлен — до 1 июля 2016 года (ст. ст. 2 и 4 указанного Федерального закона). Соответствующая поправка была внесена в текст законопроекта на этапе второго чтения традиционным защитником интересов московской администрации М.Л. Шаккумом.

Таким образом, с огромным сожалением приходится констатировать, что Москва еще очень не скоро обретет систему градостроительного зонирования, которая бы гарантировала права московских землепользователей и защищала их от произвола городских властей.

Новый порядок утверждения Правил землепользования и застройки в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге.

15 ноября 2014 года вступил в силу федеральный закон № 307-ФЗ от 14.10.2014, который в числе прочего внес весьма существенное изменение в Градостроительный кодекс РФ в части, касающейся порядка принятия в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге Правил землепользования и застройки.

Применительно к г. Москве ранее действовавшая редакция Градостроительного кодекса РФ вкупе с Градостроительным кодексом Москвы предусматривали, что Правила землепользования и застройки, этот важнейший градостроительный документ, должны приниматься Московской городской Думой в форме закона города Москвы (аналогичным образом полномочия по принятию ПЗЗ в Санкт-Петербурге были отнесены к ведению Заксобрания Санкт-Петербурга).

Редакция Градостроительного кодекса РФ, вступившая в силу с 15.11.2014, изменила это положение кардинальным образом, передав полномочия по принятию ПЗЗ в Москве и Санкт-Петербурге высшим исполнительным органам государственной власти этих субъектов федерации.

Для того чтобы пояснить значение этих изменений, позволим себе небольшой экскурс в градостроительное право в части тех принципов регулирования градостроительства в поселениях, которые вплоть до 15.11.2014 распространялись в том числе и на города федерального значения – Москву и Санкт-Петербург.

Общие принципы и порядок регулирования градостроительства в поселениях были определены Градостроительным кодексом РФ еще десять лет назад. Суть их очень проста:

Стратегические вопросы назначения различных территорий в границах поселений в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета интересов жителей и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и с учетом всей совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов разрешаются в так называемых «документах территориального планирования».

Для поселений такими документами являются, в частности, генеральные планы, утверждаемые нормативными актами соответствующих представительных органов местного самоуправления этих поселений. Согласно ч. 3 ст. 63 Градостроительного кодекса РФ в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которые, будучи субъектами федерации, одновременно являются городскими поселениями с внутригородскими муниципальными образованиями, генеральные планы утверждают законодательные (представительные) органы государственной власти соответствующего субъекта РФ. В г. Москве генеральный план утверждается законом города Москвы, который принимает Мосгордума (ст.ст. 6, 26 Закона г. Москвы от 25.06.2008 № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы») по результатам проведения публичных слушаний в каждом муниципальном образовании на территории столицы. В настоящее время действует генеральный план, утвержденный Законом г. Москвы от 05.05.2010 № 17 «О Генеральном плане города Москвы» по результатам публичных слушаний, которые были проведены летом–осенью 2009 года.

Таким образом, подготовка и утверждение генерального плана поселения, как базисного документа территориального планирования, который определяет основные параметры градостроительной деятельности в поселении не менее чем на 20 лет вперед (ч. 11 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ) и потому непосредственно затрагивает жизненные интересы всех жителей такого поселения (в том числе, столицы России), согласно нормам федерального закона производится путем реализации гражданами своего конституционного права участвовать в управлении делами государства через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ, ст. 2 Градостроительного кодекса РФ), а также через прямое волеизъявление на публичных слушаниях.

Следующим уровнем градостроительной документации поселения, подчиненной документу территориального планирования, является документ градостроительного зонирования – правила землепользования и застройки (ПЗЗ).

По своей сути ПЗЗ определяют градостроительно однородные виды территориальных зон, конкретизируют генеральный план применительно к этим территориальным зонам и устанавливают единый для каждой из таких зон градостроительный регламент (виды разрешенного использования земельных участков в границах этой зоны, их предельные размеры и предельные параметры разрешенного строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства). Земельные участки, расположенные в границах одной территориальной зоны, должны иметь одни и те же параметры разрешенного использования, которые указываются в соответствующих градостроительных планах (ГПЗУ) этих участков.

Правила землепользования и застройки прямо и непосредственно затрагивают жизненные интересы всех жителей поселения точно так же, как и генеральный план. По этой причине в редакции Градостроительного кодекса РФ, которая действовала с 2004 г. по 15.11.2014 г., законодатель установил (п. 8 ст. 1, ст.ст. 31 и 32), что ПЗЗ, как и генеральные планы, утверждаются нормативными актами представительных органов местного самоуправления на основе результатов публичных слушаний (протоколы публичных слушаний по проекту ПЗЗ и заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту правил землепользования при их утверждении).

До 15.11.2014 ст. 63 Градостроительного кодекса РФ определяя, что «градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулируется настоящим Кодексом с учетом особенностей, установленных настоящей статьей», не содержала каких-либо специальных оговорок о порядке принятия ПЗЗ в Москве и Санкт-Петербурге. В полном соответствии с федеральным законом согласно ст.ст. 6, 36 Градостроительного кодекса Москвы ПЗЗ подлежали утверждению Мосгордумой путем принятия соответствующего закона г. Москвы.

К настоящему времени закон г. Москвы об утверждении ПЗЗ, проект которых прошел публичные слушания в 2009 г. одновременно с проектом генерального плана г. Москвы, был одобрен Постановлением Правительства Москвы от 17.11.2009 № 1278-ПП, внесен Мэром Москвы в Мосгордуму и принят в первом чтении (Постановление Московской городской Думы от 02.12.2009 № 57).

Таким образом, по исходному замыслу и федерального, и московского законодателя не только Генеральный план, но и ПЗЗ должны готовиться и утверждаться в порядке реализации конституционного права москвичей на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции): через представительный орган власти – Московскую городскую думу, а также путем прямого волеизъявления на публичных слушаниях (т.е. путем участия в осуществлении местного самоуправления). Именно такая идея обеспечения народовластия и участия граждан в градостроительной деятельности столицы всего пять лет назад поддерживалась и депутатами Мосгордумы, и тогдашним Мэром Москвы.

Ситуация радикально изменилась осенью 2010 г. с приходом в Москву новой команды городских чиновников, которая незамедлительно приступила к внедрению новой системы управления в сфере градостроительства и землепользования. Уже в декабре 2010 г. практически все решения по этим вопросам стали приниматься за закрытыми дверями так называемой «Градостроительно-земельной комиссией» (ГЗК) – поспешно созданным рабочим органом Правительства Москвы с невнятным правовым статусом и постоянно изменяющимися полномочиями (за 4 года в положение о ГЗК не менее 15 раз вносились существенные изменения!). Под благовидным предлогом был не только фактически похоронен так и не дошедший до второго чтения городской закон об утверждении прошедшего публичные слушания проекта ПЗЗ, но и отменены (Постановлением Правительства Москвы от 17.04.2012 № 139-ПП) ранее установленные схемы градостроительного зонирования столицы.

Несмотря на то, что любое изменение градостроительного документа, прошедшего публичные слушания, возможно только после проведения новых публичных слушаний, ГЗК тихо и незаметно, но регулярно в закрытом режиме «редактировала» проект ПЗЗ. В результате сейчас Москомархитектуры практически использует так называемый «актуализированный» проект ПЗЗ, во многом заметно отличающийся от проекта, одобренного москвичами на публичных слушаниях, и потому весьма сомнительный с юридической точки зрения.

Наличие утвержденных городским законом правил землепользования и застройки в Москве существенно ограничило бы такое «ручное управление» градостроительством, в частности, ГЗК уже не могла бы по своему усмотрению разрешать или запрещать строительство на отдельных участках тех или иных объектов. Не могла бы она в дальнейшем и произвольно устанавливать или изменять требования к параметрам таких объектов, поскольку не только допустимые варианты разрешенного использования каждого земельного участка, но и предельные параметры объектов строительства на нем – высотность, площадь застройки и т.д., были бы определены этим общедоступным законом, обязательным не только для застройщиков, но и для чиновников.

Таким образом, если бы ПЗЗ, как это предусматривал закон до 15.11.2014, были бы утверждены городским законом, «ручное управление» московским градостроительством должно было бы сократиться до уровня крайне малозначительного. Одновременно должна была бы исчезнуть и возможность внеконкурсного предоставления земельных участков под коммерческое строительство, которая заметно влияла на масштаб коррупции в этой сфере землепользования и градостроительства.

Между тем, ст. 4 Вводного закона к Градостроительному кодексу РФ (Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ) и ст. 3 Вводного закона к Земельному кодексу РФ (Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ) содержат предельный срок для принятия ПЗЗ – срок, после которого запрещается не только выдавать ГПЗУ, не основанные на содержащихся в ПЗЗ градостроительных регламентах, но и вообще предоставлять для строительства земельные участки (за исключением земельных участков нескольких особых категорий, для которых согласно ч.ч. 4 и 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ вообще не должны устанавливаться градостроительные регламенты, или на которые такие регламенты не распространяются). С учетом проведенных в 2009 г. не только в Москве, но и во многих других городах и поселках России публичных слушаний по проектам соответствующих ПЗЗ, Федеральным законом от 27.12.2009 № 351-ФЗ такой предельный срок был установлен 01.01.2012 г.

В дальнейшем этот дедлайн был продлен сначала на год (Федеральный закон от 20.03.2011 № 41-ФЗ), а потом – специально для Москвы! – еще на два дополнительных года, до 31.12.2014 г. (Федеральный закон от 29.06.2012 № 96-ФЗ). Для землепользователей такое продление формально обосновывалось внешними причинами – существенным расширением территории Москвы и, соответственно, необходимостью изменения и Генплана, и проекта ПЗЗ. Однако, как показывает и закон, и реальное положение дел в градостроительном комплексе Москвы, сложившееся к настоящему времени, эти обстоятельства никак не могли быть действительными причинами продления срока для принятия ПЗЗ. Так, ст. 31 Градостроительного кодекса РФ допускает установление ПЗЗ не только для всей территории поселения в целом, но и для ее частей с последующим внесением в принятые ПЗЗ изменений, относящихся к другим частям территории поселения. Более того, согласно ч. 4 ст. 31 Градостроительного кодекс РФ подготовка проекта ПЗЗ для «новой Москвы» могла производиться вообще без Генерального плана. Таким образом, ничто не мешало городу установить одобренные на публичных слушаниях в 2009 г. ПЗЗ для большей части территории «старой Москвы» в соответствии с действующим Генпланом города, а в дальнейшем (по мере проработки) откорректировать и ПЗЗ, и действующий Генплан применительно к новым территориям столицы, проведя через Мосгордуму соответствующие городские законы.

Однако, насколько нам известно, до настоящего времени не только проекта новых ПЗЗ, но и пригодного к представлению на публичные слушания проекта изменений в Генеральный план Москвы не существует. Из выступления представителя Москомархитектуры на недавнем заседании Комиссии по градостроительству, государственной собственности и землепользованию Мосгордумы следует, что какие-то согласованные предложения по этому вопросу будут готовы в Москомархитектуры не раньше середины следующего, 2015 года. Между тем, до наступления дедлайна остается неполный календарный месяц…

Некоторые источники, «близкие к руководству» столицы, уверяли нас, что предельный срок принятия московских ПЗЗ вновь будет перенесен. Однако пока что нам не удалось обнаружить среди законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой РФ, каких-либо признаков внесения подобных изменений в Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ.

Впрочем, нельзя исключить и того, что соответствующая поправка будет внезапно и незаметно на этапе второго чтения включена в абсолютно любой из многочисленных законопроектов, рассматриваемых в настоящее время Государственной Думой РФ, как это случилось с непосредственным предметом настоящей статьи – новой редакцией ст.ст. 32 и 63 Градостроительного кодекса РФ, утвержденной Федеральным законом № 307-ФЗ от 14.10.2014.

Как это часто случается с законами, которые требуется принять без широкой огласки, – поправки, о которых мы ведем речь, вошли незаметной 23 статьей в масштабный (около 50 страниц текста!) федеральный закон № 307-ФЗ, многословное название которого даже предположить не позволяет, что в нем могут содержаться изменения в Градостроительный кодекс РФ. Закон этот именуется: «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Статья 23 этого закона, вносящая изменения в ст.ст. 32 и 63 Градостроительного кодекса РФ, устанавливает, что в Москве и Санкт-Петербурге Правила землепользования и застройки впредь будут утверждаться не органом представительной власти (в Москве это Мосгордума, в Санкт-Петербурге – Законодательное собрание Санкт-Петербурга), а «нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга». В Москве, таким образом, эти полномочия переданы от Мосгордумы Правительству Москвы во главе с Мэром столицы.

Процитированная норма была введена в проект федерального закона № 307-ФЗ тихо и незаметно на этапе подготовки второго чтения (не позднее 01.07.2014). Инициаторы поправки – Председатель комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигин и его заместитель Д.Ф. Вяткин (оба – «Единая Россия»). С какой стати руководители этого комитета занялись вопросами регулирования градостроительства (учитывая наличие в Государственной Думе специального комитета по земельным отношениям и строительству) – тайна сия велика есть.

Чем эти поправки грозят московским землепользователям?

В первую очередь, тем, что никакой внятной и последовательной системы градостроительного зонирования, которая только и может гарантировать права землепользователей, в Москве в ближайшее время ожидать не стоит.

Если депутаты Московской городской Думы непосредственно подотчетны своим избирателям – хотя бы в ограниченном объеме, а о содержании готовящихся к рассмотрению законов города Москвы легко может узнать любой желающий, то деятельность органов исполнительной власти Москвы прозрачностью не отличается, и действующее законодательство никаких серьезных гарантий для изменения ситуации в будущем не содержит.

Зная, как работает уже налаженная в городе система управления градостроительством и землепользованием (свидетельство тому – многочисленные в последние два года арбитражные дела московских землепользователей по «закону Шаккума» и ГПЗУ), можно с высокой долей уверенности предполагать, что московские ПЗЗ будут представлять собой «лоскутное одеяло» — составленный из кусочков документ, который Правительство Москвы удобным ему способом будет перекраивать каждый раз заново. Более того, учитывая деятельность ГЗК и обретенный ею в июле этого года новый статус, который превращает ее в совсем уж невнятный «гомункулус» в недрах Правительства Москвы с правом осуществления ряда полномочий Правительства Москвы – как раз в области градостроительства и землепользования (см. «Кривая» легализация: о том, как ГЗК Москвы получила новый статус»), можно говорить о том, что поправки, внесенные в Градостроительный кодекс РФ федеральным законом № 307-ФЗ, создают предпосылки для придания весьма далекой от права московской системе управления градостроительством легального прикрытия на уровне федерального закона.

Безусловно, никто не отменял процедуру публичных слушаний для принятия и изменения ПЗЗ, предусмотренную Градостроительным кодексом РФ. Однако за прошедшие несколько лет город изрядно поднаторел в проведении через публичные слушания различных проектов с известным москвичам результатом.

Реальной возможности оспорить поправки, внесенные федеральным законом № 307-ФЗ, по крайней мере, до тех пор, пока новый закон не будет применен в конкретном деле таким образом, чтобы это дало основания для обращения в Конституционный суд РФ, не усматривается. В то же время, если прежняя редакция ст. 63 Градостроительного кодекса РФ в части особого регулирования градостроительной деятельности в Москве и Санкт-Петербурге была всецело обусловлена особенностями территориального устройства и организации местного самоуправления в этих крупных городах, то поправки, внесенные в ст.ст. 32 и 63 федеральным законом № 307-ФЗ, подобными обстоятельствами не обусловлены и, таким образом, ставят жителей Москвы и Санкт-Петербурга в заведомо неравное положение с гражданами РФ, проживающими в других поселениях, что, очевидно, должно рассматриваться как нарушение ст. 19 Конституции РФ.

Тем не менее, возможность добиваться защиты своих прав в каждом конкретном деле на основе последовательного и системного толкования федерального закона у правообладателей земельных участков в г. Москве была ранее, остается и теперь. Во-первых, сохраняется предусмотренная ч. 4 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ возможность судебного оспаривания решений об утверждении ПЗЗ или о внесении в них изменений (правда, теперь это можно делать только в судах общей юрисдикции). Кроме того, опыт говорит, что во многих случаях те или иные конкретные действия органов власти Москвы не выдерживают никакой правовой критики именно в их соотнесении со всей системой норм в области градостроительства и землепользования на федеральном уровне. В свою очередь это означает, что во всех судебных делах, так или иначе связанных с нарушением прав московских землепользователей, для защиты этих нарушенных прав от юристов потребуется еще более тщательный, еще более фундаментальный и еще более кропотливый правовой анализ при выстраивании правовой позиции. Важно, в том числе, основывать свою позицию именно на той редакции проекта ПЗЗ, которая прошла публичные слушания, а не на различных ее «актуализациях», через слушания не проходивших.

В частности, правообладателям земельных участков следует очень тщательно сверять с первоначальным проектом ПЗЗ, проходившим публичные слушания, те доказательства содержания этого проекта, которые представляют в подтверждение своей позиции Москомархитектуры и Правительство Москвы в арбитражных спорах по ГПЗУ и «закону Шаккума».

Подготовка и выдача градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ) в Москве с момента, когда был принят и введен в действие московский Градостроительный кодекс и началась выдача московских ГПЗУ (сентябрь 2008 года), неизменно вызывает большое количество правовых проблем и вопросов у московских землепользователей.

Согласно нормам Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) после принятия правил землепользования и застройки (ПЗЗ) в установленном порядке сведения о параметрах разрешенного использования (видах разрешенного использования, предельных параметрах разрешенного строительства/реконструкции, предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков, ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства), вносятся в ГПЗУ на основании ПЗЗ (для тех участков, на которые распространяются и для которых устанавливаются градостроительные регламенты) либо на основании иных актов органов власти (для особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия, территорий общего пользования, земель лесного фонда, земель сельхозугодий и ряда других специальных видов земель и территорий).

Для случая, когда ПЗЗ еще не приняты, ситуация гораздо сложнее. В настоящий момент дедлайн для принятия ПЗЗ в Москве согласно вводным законам к ГрК РФ и ЗК РФ определен как 31 декабря 2014 года. Однако явное нежелание Москвы отказываться от системы «ручного управления» градостроительством и землепользованием, которая внедрялась в городе, начиная с 2010 года, ставит под сомнение возможность соблюдения этого срока. Тем более, учитывая большое количество, так называемых, «редакционных поправок», которые постоянно вносятся в проект ПЗЗ по решению ГЗК, что очевидно указывает на необходимость повторного проведения публичных слушаний по указанному проекту. Так или иначе, в настоящее время ПЗЗ в Москве отсутствуют, и ГПЗУ выдаются землепользователям в отсутствие системы градостроительного зонирования, предусмотренной федеральным законом.

Ни ГрК РФ, ни иные акты федерального уровня не содержат какого-либо исчерпывающего перечня иной, кроме ПЗЗ, документации, которая может быть основанием для внесения в ГПЗУ сведений о параметрах разрешенного использования.

Сложившаяся в Москве практика подготовки и выдачи ГПЗУ сводится к тому, что параметры для включения в ГПЗУ фактически устанавливает Градостроительно-земельная комиссия Москвы (ГЗК Москвы).

На основании ее решений ГПЗУ с содержанием, определенным ГЗК, утверждает и выдает землепользователю Москомархитектуры.

Практика эта основывается на Постановлении Правительства Москвы от 25.05.2011 № 229-ПП «О Порядке подготовки, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов земельных участков», Постановлении Правительства Москвы от 16.11.2010 № 1019-ПП «О создании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы», Постановлении Правительства Москвы от 07.11.2012 № 633-ПП «Об утверждении Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы».

Нормы федерального закона при подготовке московских ГПЗУ систематически игнорируются и не применяются.

При принятии решений по содержанию ГПЗУ в подавляющем большинстве случаев ГЗК никак не учитывает ранее утвержденную и сохраняющую силу градостроительную документацию, относящуюся к земельному участку либо к соответствующей территории — параметры разрешенного использования определяются произвольно. В ряде случаев действия ГЗК и Москомархитектуры при подготовке ГПЗУ противоречат не только федеральным законам, но и собственно московским нормативным актам.

При этом сама Градостроительно-земельная комиссия Москвы не только не является органом, уполномоченным на установление или изменение параметров разрешенного использования, но и вообще не является органом власти и не имеет полномочий принимать какие-либо обязательные для исполнения решения, затрагивающие права граждан и юридических лиц (о чем мы неоднократно писали).

Более того, та ранее утвержденная градостроительная документация, которая в итоге противоречит параметрам ГПЗУ, установленным ГЗК, впоследствии отменяется Москвой на основании Постановления Правительства Москвы от 17.04.2012 № 139-ПП «О мерах по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при реализации отдельных решений Градостроительно-земельной комиссии города Москвы».

«Порядком подготовки, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов земельных участков» (утв. Постановлением Правительства Москвы от 25.05.2011 № 229-ПП) предусмотрена возможность изменения и отмены ГПЗУ — опять же на основании решения ГЗК. О том, что может служить ГЗК в качестве основания для принятия соответствующего решения, московское законодательство умалчивает. В то же время федеральный закон (и на это обращают внимание суды) в принципе не предусматривает возможности отмены или изменения ГПЗУ (за исключением случаев, когда при их подготовке были допущены нарушения действующего законодательства).

Таким образом, подготовка и выдача московских ГПЗУ нередко грубо противоречит федеральному закону как в части содержательной, так и в части процедурной. При подготовке и выдаче ГПЗУ происходит массовое нарушение прав землепользователей, гарантированных как градостроительным, так и земельным и гражданским законодательством.

Чаще всего эти нарушения выражаются:

— в выдаче ГПЗУ с параметрами разрешенного использования, не соответствующими ранее установленным (в том числе, ГПЗУ с «нулевыми» параметрами и видом разрешенного использования «благоустройство и озеленение», а также с параметрами «по существующему положению» или «в существующих габаритах»);

— в произвольной отмене («аннулировании») либо изменении ранее выданных ГПЗУ;

— в невыдаче ГПЗУ в установленный федеральным законом срок (бездействии) либо отказе в выдаче ГПЗУ.

Комплексный, межотраслевой характер отношений в сфере градостроительной деятельности, на который указывал Конституционный Суд РФ (Определение от 01.12.2005 № 468-О), сложность для понимания, запутанность, изменчивость и даже противоречивость многочисленных норм градостроительного права федерального и регионального (московского) уровня, необходимость учета очень большего количества самой разнообразной документации, а также наличие в любых судебных спорах частных землепользователей с Москвой явного или неявного «политического» фактора, эмоционально влияющего даже на самых беспристрастных и независимых судей, — все это превращает защиту прав московских землепользователей в задачу крайне непростую и объемную.

Именно эти обстоятельства побудили специалистов Группы ПИРКС подготовить ответы на основные и наиболее важные вопросы, возникающие в связи с подготовкой и выдачей в Москве градостроительных планов земельных участков — ГПЗУ: ответы на вопросы. Мы надеемся, что этот материал послужит своего рода правовым ориентиром для правообладателей земельных участков в г. Москве. Позволит им, с одной стороны, не опускать руки, столкнувшись с «беспределом» городских властей, с другой стороны — правильно оценить содержание и сложность правовых вопросов, которые предстоит решать юристам, привлеченным для защиты прав землепользователей в арбитражных судах в связи с оспариванием ГПЗУ.

Ниже приводим список основных разделов материала «ГПЗУ: ответы на вопросы», подготовленного специалистами Группы ПИРКС и размещенного на нашем сайте:

Что такое ГПЗУ? Содержание и правовой статус ГПЗУ.

Назначение ГПЗУ. Вопрос о правомерности выдачи ГПЗУ под озеленение и благоустройство.
Форма ГПЗУ.

Состав сведений ГПЗУ. Какие сведения подлежат включению в ГПЗУ (при наличии ПЗЗ и без ПЗЗ)?

Процедура подготовки и выдачи ГПЗУ.
Какие документы регулируют порядок подготовки и выдачи ГПЗУ? В какой срок должны выдать ГПЗУ? Может ли быть приостановлена выдача ГПЗУ? Правомерно ли проведение слушаний по ГПЗУ? Полномочия ГЗК по одобрению ГПЗУ.

Кто может обращаться за ГПЗУ?
Кто признается лицом, заинтересованным в получении и оспаривании ГПЗУ? Оспаривание ГПЗУ при расторжении договора аренды по «закону Шаккума».

ГПЗУ с публичными слушаниями при точечной застройке. Правомерно ли проведение публичных слушаний в отношении ГПЗУ по статье 44 Градостроительного кодекса Москвы?

На каком основании в ГПЗУ вносятся сведения о параметрах разрешенного использования?

Параметры разрешенного использования в ГПЗУ для Новой Москвы.

Постановление Правительства Москвы от 17.04.2012 № 139-ПП «О мерах по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при реализации отдельных решений Градостроительно-земельной комиссии города Москвы».

Выбор вида разрешенного использования или изменение вида (видов) разрешенного использования? Основания, процедура, ограничения.

Выбор вида разрешенного использования арендатором. Может ли арендатор самостоятельно выбрать вид разрешенного использования и на этом основании требовать от арендодателя изменения установленного договором целевого назначения земельного участка?

Выбор вида разрешенного использования собственником земельного участка. Есть ли ограничения?

Правовой режим участка при изменении параметров разрешенного использования.

Как оспорить ГПЗУ? Основания, процедура, срок на оспаривание, что оспаривать, кто может оспорить.

Изменение и отмена ГПЗУ.

Внесудебные способы воздействия на органы власти Москвы в случае выдачи ГПЗУ с нарушением действующего законодательства.

Как правило, представители ДЗР-ДГИГМ обосновывают свои возражения на иск тремя основными положениями, которые прямо не формулируются, однако, если пробиться сквозь массу типичных для этого ведомства не слишком внятных и даже взаимоисключающих утверждений, становятся понятными.

Положение первое

ДГИГМ основывает свою позицию на том, что отношения по аренде государственных земельных участков фактически являются отношениями лишь двух автономных субъектов права – частной компании-арендатора и государственного органа-арендодателя. Соответственно, деятельность Правительства Москвы и других подчиненных ему органов исполнительной власти и уполномоченных организаций города (также представляемых автономными субъектами соответствующих правоотношений), в том числе, деятельность, осуществляемая в сфере публичного права, становится «внешней средой» как для компании-арендатора, так и – в равной мере! – для департамента-арендодателя.

Таким образом, фактически участие арендодателя и арендатора в арендных отношениях ДГИГМ представляет чем-то вроде самостоятельной деятельности каждого из них, одинаково регулируемой в публичном интересе внешними для обеих сторон органами власти города. Соответственно, в процессуальных документах (отзывах, возражениях, объяснениях) ДГИГМ превращается в некоего «двуликого Януса», представая то юридическим лицом – самостоятельным участником земельно-имущественных правоотношений, действующим по тем же общим правилам, что и коммерческие организации, контрагентом арендатора по обычным гражданско-правовым договорам, то органом власти, наделенным полномочиями действовать в порядке 137-ФЗ от имени города Москвы – в зависимости от того, какой вариант в данном контексте кажется этому ведомству более удобным.

Основываясь на таком подходе, представители ДГИГМ относят деятельность остальных городских ведомств или к собственному «форс-мажору», или к «предпринимательскому риску» арендатора, возлагая на него (ссылаясь на ст. 421 ГК РФ) всю ответственность за последствия этих действий (бездействия), как будто бы арендатор по собственной воле выбирал наделенные властными полномочиями городские структуры (например, Москомархитектуры, Москомнаследие, Департамент природопользования или ГлавАПУ) в качестве своих контрагентов в гражданско-правовых сделках, а не исполнял законодательно установленные нормами публичного права обязанности получать именно от них разного рода согласования, разрешения и прочие государственные услуги.

При этом представители Москвы «забывают» о том, что Департамент городского имущества вообще не является самостоятельным субъектом арендных отношений. В силу ст.ст. 124, 125, п. 3 ст. 214 ГК РФ (и с учетом толкования ст. 125 ГК РФ, данного Президиумом ВАС РФ по делам №№ А12-17312/2009, А57-15708/2010) субъектом этих отношений, как частного случая материально-правовых отношений, основанных на праве государственной собственности, является сам город Москва как публично-правовое образование. Поэтому все без исключения действия или бездействие городских органов власти (включая Правительство Москвы) и уполномоченных организаций при реализации установленных полномочий (в том числе, в сфере публичного права), которые прямо или косвенно оказывают влияние на исполнение договора аренды городских земель, совершаются одним и тем же субъектом – городом Москвой. Департамент городского имущества (или ДЗР) в этом смысле ничем не отличается от Москомархитектуры, Департамента культурного наследия или ГУП «ГлавАПУ» – разница между ними лишь в том, какие конкретные правомочия города Москвы соответствующий орган или организация реализует в соответствии с установленной компетенцией. В данных правоотношениях роль Правительства Москвы и иных городских органов власти, а также уполномоченных ими организаций аналогична роли органов юридического лица, вступившего в гражданские правоотношения с иным лицом – они не являются самостоятельными субъектами таких отношений, а осуществляют правомочия этого юридического лица в соответствии со своей компетенцией.

Таким образом, с точки зрения закона совершенно не существенно, какой именно орган власти или уполномоченная городская организация своими действиями или бездействием чинил арендатору препятствия в исполнении договорных обязательств по строительству на арендованном участке – в любом случае это будут действия (бездействие) города Москвы, являющегося кредитором по соответствующему обязательству арендатора (п. 1 ст. 307 ГК РФ).
Важно также, что согласно законодательству г. Москвы правом распоряжаться имуществом г. Москвы, правом осуществлять управление в области земельных отношений, равно как и правом осуществлять в соответствии с законодательством города Москвы регулирование градостроительной деятельности наделен один и тот же орган города Москвы – Правительство Москвы (п.п. 2 и 13 ст. 11, п.п. 3 и 8 ст. 13 Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы»). Соответственно, наделение Правительством Москвы каких-либо сформированных им подведомственных ему органов частью своих полномочий по указанным вопросам не освобождает его от обязанности координировать и контролировать действия всех таких органов, равно как и не лишает его права приостанавливать или отменять их решения (ст.ст. 3, 10, 22 того же Закона). Таким образом, Правительство Москвы в любом случае целиком и полностью отвечает за действия всех функциональных, отраслевых и территориальных органов исполнительной власти г. Москвы.

Представители ДГИГМ «забывают» и о том, что этот орган исполнительной власти (равно как и бывший ДЗР, а также Москомархитектуры) вообще не может являться юридическим лицом, поскольку не удовлетворяет требованиям, установленным для юридических лиц главой 4 ГК РФ. В частности, согласно п. 1 ст. 54 ГК РФ наименование юридического лица должно содержать указание на его организационно-правовую форму, а ст. 48 ГК РФ в редакции, действующей с 01.09.2014, предусматривает, что «юридическое лицо должно быть зарегистрировано в едином государственном реестре юридических лиц в одной из организационно-правовых форм, предусмотренных настоящим Кодексом». Между тем, таких организационно-правовых форм юридических лиц как «департамент» или «комитет» гражданским законодательством не предусмотрено. Какой бы то ни было федеральный или московский закон также не предусматривает наделения ДГИГМ (а ранее Москомзема, ДЗР) или Москомархитектуры статусом юридического лица – таким статусом в силу п. 7 ст. 4 и п. 4 ст. 20 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» обладают лишь законодательный (представительный) и высший исполнительный органы государственной власти субъекта Российской Федерации (в случае Москвы – Московская городская Дума и Правительство Москвы, соответственно), но не подведомственные им органы. Установленное прежней редакцией Бюджетного кодекса РФ исключение из этого правила, позволявшее субъектам РФ наделять статусом юридического лица финансовые органы своей исполнительной власти, ныне устранено.

При таких обстоятельствах правомерность регистрации в качестве юридического лица ДГИГМ (ОГРН 1037739510423) или Москомархитектуры (ОГРН 1027739900836) вызывает самые серьезные сомнения. В любом случае, однако, такая регистрация всего лишь предоставляет ДГИГМ возможность самостоятельно заключать некоторые сделки, прежде всего, обеспечивающие его собственную деятельность в пределах бюджетного финансирования, но не наделяет его правом, выступая как юридическое лицо, самостоятельно распоряжаться земельными участками, относящимися к собственности города Москвы, поскольку эти участки никогда не передавались ДГИГМ ни в собственность, ни в хозяйственное ведение, ни в доверительное управление. Характерно, что и договоры аренды земельных участков ДГИГМ (равно как и его предшественники – Москомзем, ДЗР) заключает не от собственного имени, а от имени Правительства Москвы (ранее – Мэрии, Администрации), что вполне согласуется с приведенным выше толкованием норм Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы».

Положение второе

ДГИГМ, по существу, считает, что с момента фактической передачи участка арендатору договорные обязанности города Москвы как собственника земли уже целиком исполнены, и в дальнейшем в этих отношениях город Москва выступает уже только в виде кредитора, а арендатор – только в виде должника.

Между тем, согласно п. 1 ст. 611 ГК РФ арендуемое имущество должно не просто передаваться арендатору, но передаваться в состоянии, соответствующем условиям договора аренды и назначению имущества. Само существо арендных отношений предполагает, что именно арендодатель обязан обеспечить арендатору возможность использования земельного участка в соответствии с условиями договора аренды, и лишь при наличии такой возможности арендатор обязан исполнять свои встречные обязательства по договору аренды. При этом арендатор обязан исполнять такие встречные обязательства лишь до момента прекращения арендодателем обеспечения возможности владения и пользования арендованным имуществом в соответствии с условиями договора (Постановление Президиума ВАС РФ по делу N А67-3141/2011). И если по обычному договору аренды имущества встречным обязательством арендатора является лишь уплата арендной платы, то по договору аренды земельного участка из состава государственных или муниципальных земель под строительство само строительство также, очевидно, должно рассматриваться как встречное исполнение.

Между тем в отношениях арендаторов с Москвой базисный принцип п. 1 ст. 611 ГК РФ соблюдался и соблюдается, мягко говоря, нечасто.

Так, например, во многих, если не в большинстве случаев в конце 1990-х – первой половине 2000-х гг. город предоставлял арендатору земельный участок, правовой режим которого в многочисленной градостроительной документации был определен непоследовательно и противоречиво. На это накладывалось (и продолжает накладываться) последующее изменение правового режима земельного участка за счет утверждения/отмены тех или иных видов градостроительной документации, что целиком лежит вне сферы контроля арендатора. С этим же фактором во многих случаях связано было неоднократное изменение целевого назначения земельного участка в договоре аренды, сопровождающееся длительной процедурой подписания и регистрации соответствующих дополнительных соглашений. Таким образом, органы власти г. Москвы своими действиями либо бездействием создавали правовую неопределенность в режиме использования земельного участка. В результате до урегулирования всех имеющихся противоречий арендатор не имел возможности использовать участок в соответствии с установленным договором целевым назначением, а именно осуществить на нем строительство определенного объекта недвижимости.

При этом следует учитывать и тот факт, что далеко не всегда арендатор, в принципе, имел основанную на законе возможность оспаривать те или иные виды бездействия, допущенного городом в ходе разработки и утверждения градостроительной документации либо в связи с подписанием дополнительных соглашений к договору аренды. Например, никаким нормативным актом до июня 2012 года не был установлен срок, в течение которого ДЗР (ДГИГМ) обязан был заключить дополнительное соглашение к договору аренды о внесении изменений в действующий договор после того, как Правительством Москвы (или соответствующей префектурой) принято решение о совершении такой сделки (в том числе, с изменением сроков подготовки предпроектной и проектной документации). В результате у арендаторов не возникало правовых оснований для оспаривания бездействия земельного департамента, частенько по полгода и более тянущего с оформлением дополнительных соглашений без увеличения изначально указанных в них сроков проектирования и/или строительства (а бывает, что уже на момент подписания договора аренды эти сроки заведомо неисполнимы – например, в деле № A40-17167/2013).

При этих обстоятельствах важнейшее значение при подготовке правовой позиции арендатора приобретает установление всех обстоятельств исполнения городскими органами и организациями своих обязанностей по разработке и утверждению градостроительной документации, затрагивающей правовой режим земельного участка, на протяжении всей истории отношений арендатора с городом. При этом важно не только установить сами эти обстоятельства, но и верно оценить их влияние на исполнение договора аренды – с учетом всех указанных выше факторов.

Положение третье

Характерной особенностью позиции ДГИГМ является указание на публичный интерес Москвы в исполнении договора аренды, которым обосновывается само право города расторгать договор в порядке 137-ФЗ. В принципе, с учетом толкования, данного коллегией судей ВАС РФ в своем Определении от 05.09.2013 по делу № А40-108226/2012, этот вопрос (как и вопрос вины арендатора) имеет косвенное отношение к правомерности расторжения договора аренды по 137-ФЗ. Скорее, вопрос о публичном интересе Москвы имеет отношение к основаниям принятия «закона Шаккума» как таковым. Тем не менее, представляется, что арендаторам было бы полезно использовать данный аргумент города в обосновании собственной правовой позиции, а именно – для дополнительного подтверждения того факта, что действия всех органов власти г. Москвы и уполномоченных организаций, повлиявшие на исполнение договора аренды, не могут рассматриваться как действия внешние по отношению к ДЗР (ДГИГМ), и, соответственно, подлежат обязательному учету при установлении наличия либо отсутствия нарушения договора со стороны арендатора.

Смотрите другие материалы подготовленного нами обзора арбитражной практики по оспариванию одностороннего расторжения договоров аренды в порядке п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: общий обзор, подробный разбор типичных правовых ошибок арендаторов и толкования судами компетенции ДГИГМ по расторжению договоров аренды в порядке «закона Шаккума».

Специалисты Группы ПИРКС продолжают оказывать правовую помощь арендаторам, пострадавшим от расторжения договоров в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ, равно как и по иным вопросам градостроительства и землепользования, и участвовать в формировании правоприменительной практики в этих крайне непростых областях права.

Анализ проигранных арендаторами дел показывает, что в большинстве случаев причиной неудачи является неправильное толкование норм п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ и возникающие из этого ошибки в формировании правовой позиции. Вторая распространенная причина проигрышей – неспособность арендаторов четко оценить правовую роль того или иного документа либо события в истории отношений арендатора с Москвой для обоснования позиции арендатора.

Оспаривание решений ГЗК

Первоначально несколько арендаторов пытались оспаривать решения Градостроительно-земельной комиссии (ГЗК). Однако, поскольку ГЗК создана как постоянно действующий рабочий орган Правительства Москвы (п. 3.1. Положения о Градостроительно-земельной комиссии города Москвы, утв. Постановлением Правительства Москвы от 16.11.2010 № 1019-ПП), она не является органом государственной власти, и ее решения в силу статьи 23 Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы» носят лишь рекомендательный характер (после 15.07.2014 статус решений ГЗК изменился – об этом ниже). Соответственно, арбитражные суды обоснованно отказали арендаторам во всех таких исках (например, дела №№ А40-59689/2011, А40-119477/2011, А40-73725/2012, А40-141942/2012, А40-9792/2013), указав, что ГЗК не является ни должностным лицом, ни государственным органом, решения которого могут быть обжалованы в судебном порядке, а решения ГЗК не являются действиями или актами органов власти, порождающими, изменяющими либо прекращающими гражданские права и обязанности, вытекающие из гражданско-правовых договоров, заключенных г. Москвой с арендаторами.

При этом необходимо отметить, что недавно принятый Закон города Москвы от 25.06.2014 № 37 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы», вступивший в силу 15 июля 2014 г., радикально изменил правовой статус решений ГЗК – согласно новой редакции статьи 23 Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы» «В случаях, предусмотренных правовыми актами Правительства Москвы, рабочие органы Правительства Москвы могут осуществлять отдельные полномочия Правительства Москвы, иных органов исполнительной власти города Москвы и принимать решения в пределах компетенции, установленной Правительством Москвы». Именно таким правовым актом Правительства Москвы является Положение о ГЗК.

Последствия этих изменений мы уже подробно анализировали («Кривая легализация: о том, как ГЗК Москвы получила новый статус»). Здесь же отметим лишь следующее.

Во-первых, само по себе введение процитированной нормы закона г. Москвы подтверждает многократно заявленную нами позицию об отсутствии ранее у ГЗК полномочий принимать какие бы то ни было решения о расторжении договоров аренды земельных участков, в том числе, и по 137-ФЗ.

Во-вторых, указанные изменения в действительности не только не разрешают вопроса о правовом статусе решений ГЗК, но лишь создают новую неопределенность. Как известно, свойством обязательности могут обладать лишь решения органов власти, а ГЗК им по-прежнему не является. Если решения ГЗК будут толковаться как решения Правительства Москвы, то возникает вопрос о несоответствии порядка их принятия Регламенту Правительства Москвы. Возникает также вопрос и о несоответствии оформляемых протоколами решений ГЗК (как документов, порождающих правовые последствия) требованиям Закона города Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы». Таким образом, арбитражным судам при оценке ссылок на этот городской закон (как устанавливающий новый статус решений ГЗК) опять предстоят серьезные раздумья. И предвидеть, по какому пути, в конечном счете, пойдет правоприменение, весьма затруднительно.

Оспаривание по главе 24 АПК РФ

Точно так же довольно быстро показали свою безнадежность и попытки арендаторов оспаривать действия ДЗР либо сами уведомления о расторжении договоров аренды в порядке главы 24 АПК РФ, т.е. в порядке, предусмотренном для оспаривания ненормативных актов, действий, решений органа государственной власти (например, дела №№ А40-115101/2012, А40-128237/2012, А40-143314/2012, А40-145481/2012). Арбитражные суды, как минимум в кассационной инстанции, четко и обоснованно указывали, что арендаторы при этом избирали ненадлежащий способ защиты, поскольку уведомления, предусмотренные абз. абз. 1, 2 и 3 п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ, не только не являются ненормативными правовыми актами, допускающими оспаривание в порядке главы 24 АПК РФ, но, более того, имеют лишь уведомительный характер. Кроме того, суды справедливо указывали, что арендаторы, по существу, оспаривают расторжение договора в рамках гражданско-правовых отношений, стороны договора аренды не связаны отношениями повеления-подчинения, так что разрешение таких споров в принципе возможно лишь в общем исковом порядке, а никак не в порядке главы 24 АПК РФ.

В настоящее время арендаторы, как правило, оспаривают непосредственно расторжение арендных договоров в порядке искового производства, однако, и до сих пор примеры оспаривания расторжения по 137-ФЗ в порядке главы 24 АПК РФ встречаются – с негативным исходом для арендаторов.

Оспаривание расторжения по 137-ФЗ как недействительной сделки в исковом порядке

Путь искового производства – правильный в целом – требует от арендатора очень тщательной проработки своей правовой позиции, любая ошибка и даже мелкая неточность в которой (с учетом общего настроя арбитражных судов) неминуемо ведет к поражению.

Между тем, оспаривая расторжение договора по 137-ФЗ, арендаторы, как правило, сосредотачиваются на доказывании своей добросовестности. Многие, по существу, признают факт нарушения своих договорных обязательств в части сроков строительства, но утверждают, что действовали добросовестно, а допущенные ими нарушения сроков не являются существенным нарушением в смысле ст. 450 ГК РФ и потому не дают оснований для прекращения аренды.

Подобный подход, в сущности, механически воспроизводит правовую позицию, эффективную при разрешении споров о расторжении долгосрочных договоров аренды земельных участков по инициативе арендодателя в порядке ст. 450 ГК РФ и с учетом правила п. 9 ст. 22 ЗК РФ. Однако при оспаривании правомерности одностороннего расторжения договоров аренды в порядке 137-ФЗ он неизбежно ведет к проигрышу дела – если не сразу же в первой-второй инстанциях, то уж в кассации – непременно.

Коллегия судей ВАС РФ в своем Определении от 05.09.2013 по делу № А40-108226/2012 дала вполне четкое толкование «закона Шаккума»: «Доводы о том, что обществом совершались действия, направленные на надлежащее исполнение обязательств по договору аренды, в связи с чем нарушение срока строительства объекта не может являться существенным нарушением условий договора аренды, влекущим его расторжение, не могут быть приняты во внимание, поскольку они основаны на неверном толковании заявителем положений пункта 22 статьи 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», которые квалифицируют сам факт нарушения срока строительства как существенное нарушение условий договора аренды». Это толкование впоследствии неоднократно воспроизводили арбитражные суды всех трех инстанций.

Трудно объяснить, чем руководствуются арендаторы, продолжающие воспроизводить в арбитражных судах логику, прямо и недвусмысленно отвергнутую в указанном Определении ВАС РФ. Еще более странно, что мало кто из арендаторов увидел в приведенной «чеканной» формулировке ключевые слова – «факт нарушения сроков строительства».
При этом представители Москвы в судебных спорах по «закону Шаккума» упорно и последовательно подменяют понятие «факт нарушения срока строительства» понятием «факт отсутствия строительной готовности (или разрешения на строительство)». Удивительно, но эта явная манипуляция практически не встречает жесткого юридически обоснованного противодействия со стороны арендаторов. Во множестве дел, за рассмотрением которых в судах различных инстанций наблюдали специалисты Группы ПИРКС, арендаторы молчаливо признавали эту подмену понятий – после чего автоматически проигрывали.

Между тем, отнюдь не всякое отсутствие строительной готовности или разрешения на строительство в установленный срок является нарушением арендатора – например, согласно п. 3 ст. 405 ГК РФ должник не считается просрочившим (т.е., нарушившим), пока обязательство не может быть исполнено вследствие просрочки кредитора. А согласно п. 2 ст. 46 и абз. 6 подп. 1 п. 2 ст. 45 ЗК РФ из периода неиспользования земельного участка по целевому назначению (что может являться основанием для принудительного прекращения аренды земельного участка согласно указанных норм) исключается «время, необходимое для освоения участка, а также время, в течение которого участок не мог быть использован по целевому назначению из-за стихийных бедствий или ввиду иных обстоятельств, исключающих такое использование».

С учетом приведенного выше толкования, данного в Определении ВАС РФ, это значит, что, оспаривая расторжение договора по 137-ФЗ, арендатор должен сосредоточиться в первую очередь на доказывании факта отсутствия нарушения как такового. Иначе говоря, он должен представить суду документы, достоверно подтверждающие невозможность для него исполнить в срок обязательства по строительству по причинам, принципиально от него не зависящим.

Традиционный форс-мажор (стихийные, техногенные или социальные катастрофы) случается редко. Гораздо чаще можно доказать, что публично-правовое образование город Москва (в лице его уполномоченных органов и организаций), являющийся субъектом арендных отношений, не совершил тех или иных обязательных для него действий (предусмотренных законом, иными правовыми актами или договором), до совершения которых должник (арендатор) не мог (не имел права, физической либо юридической возможности) исполнить свое договорное обязательство по строительству (п. 1 ст. 406 ГК РФ).

В такой ситуации, как показывает практика (дела №№ А40-161798/2012, А40-6297/2013, A40-56436/2013, А40-133728/2013), суды признают, что несоблюдение сроков строительства не было нарушением соответствующего договора аренды и/или закона, а потому и расторжение этого договора Москвой по п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ незаконно.

При этом арендаторы должны отдавать себе отчет, что терпеливое ожидание, пока московские чиновники соизволят исполнить свои обязанности и дадут возможность арендатору начать работать на участке, и даже длительная переписка с ними вместо обращения в суд, при рассмотрении споров по «закону Шаккума» чаще всего толкуется судами как пассивность, бездеятельность самого арендатора. Напротив, обращения в таких случаях в суды, и, тем более, хотя бы частичный успех в соответствующих судебных спорах практически всегда существенно способствуют выигрышу арендатором дела об оспаривании его изгнания с участка по 137-ФЗ.

Например, в деле А40-133728/2013 таким «выигрышным» обстоятельством явилось признание судами незаконными препятствий, чинимых арендатору в получении ГПЗУ, выдача ему ГПЗУ с ненадлежащими сведениями и длительное неисполнение Москомархитектурой судебных актов. В деле А40-161798/2012 такими факторами оказались неудачная попытка г. Москвы взыскать через суд чрезмерную плату за право аренды, а после этого – попытка (также неудачная) расторжения договора аренды в судебном порядке. В подобных случаях суды, кроме того, последовательно исключают совокупное время рассмотрения всех предшествующих судебных споров из срока исполнения арендатором его обязательств по строительству (или 5-летнего срока получения разрешения на строительство), в результате чего указанные в «законе Шаккума» сроки могут оказаться не наступившими, и, соответственно, право г. Москвы на отказ от договора аренды – не возникшим.

Относительно доказывания факта наличия или отсутствия вины арендатора в отсутствии строительной готовности или разрешения на строительство следует иметь в виду следующее: с учетом приведенной выше формулировки из Определения коллегии судей ВАС РФ, как только арендатор в суде «согласился» с фактом нарушения и начал доказывать свою невиновность – он гарантированно получает негативное решение. Поскольку расторжение договора хотя и является способом защиты права арендодателя, но не является мерой гражданско-правовой ответственности в смысле главы 25 ГК РФ, установленные ст. 401 ГК РФ основания ответственности за нарушение обязательств суды не обязаны учитывать при рассмотрении вопроса о расторжении договора. Тем не менее, в тех случаях, когда арендатором доказано само по себе отсутствие нарушения, суды могут рассматривать (и в ряде случаев рассматривают) доказательства добросовестности арендатора как дополнительное основание удовлетворения исковых требований, по сути, подтверждающее, что при формальном отсутствии нарушения нет оснований предполагать и недобросовестность арендатора в смысле п.п. 3 и 4 Гражданского кодекса РФ, но есть основания для констатации злоупотребления правом со стороны Москвы (например, в делах №№ А40-161798/2012, A40-17167/2013).

Кроме всего прочего при формировании своей правовой позиции в суде арендаторам можно порекомендовать очень внимательно изучать и использовать все нюансы формулировки «закона Шаккума» в части, касающейся оснований расторжения договоров, с тем, чтобы не допустить применения порядка расторжения договора, предусмотренного данным законом, в случаях им не предусмотренных (как, например, это произошло в деле № A40-126353/2012).

Разумеется, не во всех случаях расторжения договоров аренды по 137-ФЗ московские власти чинили арендатору реальные препятствия в освоении участка. Но даже в случаях, когда такие препятствия действительно были, доказать это документально может, как выяснилось, далеко не каждый арендатор. Для этого нужно очень тщательно (буквально «с лупой»!) проанализировать всю (без исключения) доступную документацию, связанную с реализацией конкретного инвестиционного проекта за весь период аренды (а порой и более раннюю) и выстроить непротиворечивую и исчерпывающую систему юридически корректной аргументации, каждый довод в которой подкреплен достаточными документальными доказательствами. При этом влияние того или иного документа или сюжета из истории отношений между арендатором и Москвой на правовую позицию арендатора возможно правильно оценить лишь при условии досконального знания и понимания всей системы норм о градостроительстве и землепользовании в федеральных и московских правовых актах, которые неоднократно изменялись на протяжении периода действия договора аренды.

В целом, типичными ошибками арендаторов в арбитражных судах при оспаривании отказа московских властей от договоров аренды по основаниям, установленным 137-ФЗ, можно считать «поиск справедливости», использование «общеправовых» или эмоциональных аргументов вместо конкретных норм законодательства, игнорирование характера «закона Шаккума», являющегося специальной нормой прямого действия, и механическое воспроизведение чужих наработок (например, в нескольких делах арендаторы дословно цитировали вырванные из контекста фрагменты различных статей Группы ПИРКС) без необходимой их адаптации к конкретным обстоятельствам дела.

Смотрите другие материалы подготовленного нами обзора арбитражной практики по оспариванию одностороннего расторжения договоров аренды в порядке п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: общий обзор, подробный разбор особенностей правовой позиции ДГИГМ и толкования судами компетенции ДГИГМ по расторжению договоров аренды в порядке «закона Шаккума».

Специалисты Группы ПИРКС продолжают оказывать правовую помощь арендаторам, пострадавшим от расторжения договоров в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ, равно как и по иным вопросам градостроительства и землепользования, и участвовать в формировании правоприменительной практики в этих крайне непростых областях права.

Группа ПИРКС неоднократно писала о ситуации, сложившейся в Москве в связи с применением п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», известного в этой части как «закон Шаккума» (по имени инициатора соответствующей поправки в 137-ФЗ – депутата от «Единой России» М. Л. Шаккума).

Напомним, что этот закон, вступивший в силу с 01.04.2012 г., позволяет городу Москве в одностороннем порядке без обращения в суд расторгать заключенные до 01.01.2011г. договоры аренды земельных участков, предоставленных для строительства или реконструкции объектов недвижимого имущества из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности. Право на расторжение возникает тогда, когда обязательства по строительству объекта недвижимого имущества не исполнены арендатором в срок, предусмотренный договором аренды (а при отсутствии в договоре срока – в срок, на который выдано разрешение на строительство), если строительная готовность на последний день срока составляет менее чем сорок процентов от общего объема, предусмотренного утвержденной проектной документацией. Расторжение возможно и при отсутствии по истечении пяти лет со дня заключения договора разрешения на строительство (если в договоре не предусмотрен срок окончания строительства). То же самое относится и к реконструкции. При этом не важно, на какой срок был заключен договор аренды.

137-ФЗ имеет прямое действие и устанавливает изъятие из общей нормы п. 9 ст. 22 Земельного кодекса РФ, определяющей, что досрочное расторжение договора аренды земельного участка, заключенного на срок более чем пять лет, по требованию арендодателя возможно только на основании решения суда при существенном нарушении договора аренды земельного участка его арендатором. Распространяется его действие исключительно на Москву и Санкт-Петербург, однако, о случаях его применения в Санкт-Петербурге нам не известно.

На практике в Москве досрочное внесудебное расторжение договоров аренды городских земель по п. 22 ст. 3 137-ФЗ происходит следующим образом:

По инициативе Департамента земельных ресурсов (в настоящее время – Департамента городского имущества, ДГИГМ) или префектуры административного округа Градостроительно-земельная комиссия (ГЗК), возглавляемая мэром столицы, или ее Рабочая группа по вопросам градостроительной деятельности, возглавляемая зам. мэра по этим вопросам, принимает решение о «нецелесообразности дальнейшей реализации инвестиционного проекта» по соответствующему адресу. В этом решении содержится поручение руководителю ДГИГМ (ранее – ДЗР) направить арендатору уведомление о расторжении договора аренды, предусмотренное абз. 2 п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ. В ряде случаев в этом решении также определяются дальнейшие действия при получении письменных возражений арендатора (абз. 3 указанного п. 22): тому же руководителю ДГИГМ поручается или повторно вынести вопрос на заседание ГЗК (либо Рабочей группы), или «направить арендатору уведомление о подтверждении ранее принятого решения о расторжении договора».

Подобная процедура была применена к значительному количеству арендаторов – в одном лишь 2012 году таким образом было прекращено более 250 договоров и в дальнейшем их число не убывало. Однако лишь достаточно небольшая часть – менее 100 – арендаторов, изгнанных в 2012-2014 г.г. со своих участков с помощью «закона Шаккума», оспорили действия московских чиновников в арбитражном суде.

К настоящему моменту окончательно добиться судебного признания недействительной односторонней сделки по расторжению договоров аренды в порядке 137-ФЗ удалось всего семи арендаторам (дела №№ А40-95609/2011, А40-161798/2012, А40-6297/2013, A40-56436/2013, A40-17167/2013, А40-133728/2013, А40-72811/2013), интересы одного из которых представляли специалисты Группы ПИРКС. При этом более 50 арендаторов уже окончательно проиграли свои дела (некоторые – в ВАС РФ и по «второй кассации» в ВС РФ), и многие другие, судя по принятым к настоящему времени судебным актам, придут в ближайшие месяцы к тому же печальному итогу.
Такая низкая доля успешных процессов по «закону Шаккума», породила уныние и даже панические настроения у многих арендаторов-застройщиков и еще более – у юристов, представляющих их интересы.

В ходе дискуссии, состоявшейся 13 декабря 2013 года на организованном Ассоциацией менеджеров России круглом столе «Право органов власти города Москвы на одностороннее расторжение договоров аренды земельных участков: мнение власти, бизнеса и юристов» (http://www.clj.ru/news/5434/), значительная часть присутствовавших юристов выразили уверенность, что реальной возможности сохранить права «попавшего под каток» добросовестного арендатора на земельный участок нет, а обращение в суд является исключительно формальной процедурой, итог которой заранее известен. Так, один из участников прямо заявил, что «власть открыто презюмирует недобросовестность арендаторов, допустивших просрочку, и не собирается разбираться в причинах, из-за которых возникло нарушение», а «позиция судов сводится к признанию положений п. 22 ст. 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса РФ» императивной нормой, наделяющей орган власти безапелляционным правом на расторжение договоров аренды». Другой участник обсуждения утверждал, что «позиция арбитражных судов по отношению к расторгаемым в одностороннем порядке договорам аренды – это результат сформулированного политического решения». Представители большинства присутствовавших юридических компаний согласились, что «единственный шанс для застройщика на положительный исход рассмотрения дела – проработка вопроса в «ручном режиме» и, желательно, на самом высоком уровне, при этом «бизнесу остается «склонить голову и претерпевать» (http://www.ru-lex.ru/news/items/20/).

Вместе с тем, специалисты Группы ПИРКС полагают не только необходимой, но и возможной судебную защиту интересов добросовестных арендаторов – но лишь на основе тщательно подготовленной правовой позиции, ориентированной именно на специфику «закона Шаккума». К сожалению, эта позиция представителей Группы ПИРКС, обсуждение которой заняло значительную часть времени круглого стола (при этом каких-либо содержательных возражений никем из участников высказано не было), вовсе не была отражена в публикациях организаторов мероприятия. Следует заметить, правда, что на момент проведения этого круглого стола всего три арендатора из почти полусотни выиграли свои споры по 137-ФЗ, а справедливость нашей позиции безусловно подтвердилась лишь в последующем – еще четырьмя делами, выигранными арендаторами во всех инстанциях, в том числе, одним из этих дел, которое вели специалисты Группы ПИРКС.

Несомненно, «политический», или, говоря аккуратнее, «внеправовой» аспект заметен при разрешении арбитражными судами споров по п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ. Действительно, чаще всего недобросовестность арендаторов арбитражными судами фактически презюмируется. Однако, по нашему мнению, подкрепленному собственным успешным опытом, это еще не означает, что итог судебного спора непременно заранее предрешен, и что без «проработки вопроса в «ручном режиме» и, желательно, на самом высоком уровне» арендатор, получивший «письмо счастья» от Департамента земельных ресурсов (ныне – Департамента городского имущества города Москвы), автоматически обречен на потерю участка.

Напротив, опыт позволяет заключить, что как раз попытки тем или иным способом убедить высокопоставленных городских чиновников в целесообразности сохранения арендных отношений, деликатно именуемые «проработкой в ручном режиме», чаще всего лишает арендаторов последних шансов – причем независимо от того, каков уровень убеждаемых чиновников. И происходит это не только потому, что в подобных ситуациях слова, сказанные и даже написанные в резолюции любым из городских начальников, давно уже ничего не значат – через несколько дней тот же чиновник на заседании ГЗК сплошь и рядом занимает противоположную позицию, но и потому, что ресурсы всех видов (прежде всего, время), расходуемые на организацию подобной «ручной проработки», фактически отнимаются от подготовки к судебному спору и выработки эффективной правовой позиции, основанной на конкретных обстоятельствах данного арендатора. А такая подготовка – дело весьма не быстрое и не простое, поскольку требует скрупулезного анализа очень значительного объема документации. Самостоятельно же направляемые арендатором в различные городские органы письма сплошь и рядом содержат неаккуратные, не учитывающие особенности «закона Шаккума» формулировки, которые в суде будут использованы против самого арендатора.

Анализ всей совокупности дел, рассмотренных и еще рассматриваемых в арбитражных судах в связи с применением п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ позволяет заключить, что их результат, в огромной степени зависит от того, как вел себя арендатор в течение всего периода аренды.

Прежде всего, под удар попадают арендаторы, некогда (как правило, во второй половине 90-х годов – начале 2000-х годов) взявшие участки в аренду «по случаю» и до последнего момента рассматривавшие их в качестве гарантированного долгосрочного ресурса – в ожидании, когда «звезды сойдутся» и можно будет этот ресурс каким-то образом использовать с прибылью – привлечь реального инвестора или «продать ситуацию». В аналогичном положении оказываются компании, приобретшие подобные «ситуации» у прежних арендаторов в течение 2000-х годов и также реально не занимавшиеся строительством – смена арендатора с полной передачей прав и обязанностей новому арендатору без изменения договорных сроков строительства справедливо не признается судами в качестве основания для отсчета таких сроков заново.

В трудном положении оказываются и арендаторы, которым договорные сроки строительства по их просьбе неоднократно продлевались, в особенности те из них, которые по собственной инициативе пытались увеличить проектные параметры предполагаемого к строительству объекта или меняли его назначение на коммерчески более выгодное. В подобных случаях суды указывают, что арендатор «неоднократно пересматривал свои предпроектные предложения в сторону существенного увеличения площади здания, которое он намеревался разместить на земельном участке, в результате чего не только не смог завершить проектирование и строительство в срок, но и оказался не в состоянии профинансировать проектирование и строительство здания» (например, в деле № А40-131189/2012). Представляется, что при таком «анамнезе» шансов сохранить за собой арендуемый участок, оспорив расторжение договора по 137-ФЗ, у арендаторов довольно мало. Типичные для подобных арендаторов ссылки на разного рода «объективные» проблемы – реорганизации, корпоративные конфликты, банкротства, уголовные дела и, тем более, «мировой финансовый кризис» 2008-2009 г.г., судами во внимание справедливо не принимаются.

Непросто и арендаторам, получившим в Москомархитектуре Акты разрешенного использования (АРИ) своих участков до сентября 2008 г. (тем более, если эти АРИ были утверждены Правительством Москвы) и ссылающимся на возникшую после изменения законодательства невозможность строительства без получения Градостроительного плана земельного участка (ГПЗУ). Суды в таких случаях констатируют, что, в соответствии с постановлением Правительства Москвы от 02.09.2008 № 801-ПП «О порядке разработки, оформления и утверждения градостроительных планов земельных участков на территории города Москвы», АРИ, выданные до вступления в силу Градостроительного кодекса г. Москвы, вплоть до сентября 2009 г. являлись основанием для получения разрешения на строительство и разрешения на ввод объекта в эксплуатацию, и, таким образом, арендатор в этот период имел возможность начать строительство и без получения ГПЗУ (например, дело № А40-114393/2013).

Непростая (хотя, в принципе, и не безнадежная) ситуация в арбитражных судах возникает у «смирных» арендаторов, годами терпеливо дожидавшихся исполнения органами власти Москвы своих обязанностей и не обращавшихся в суд даже тогда, когда соответствующие действия (а чаще – бездействие) этих органов прямо нарушали их законные права (например, Москомархитектуры произвольно отказывал в выдаче ГПЗУ или под надуманными предлогами не выдавал его несоразмерно долгое время, арендодатель не принимал мер по освобождению участка от имущества третьих лиц и т.д.). В подобных случаях суды, отметив, что такие действия (бездействия) органов власти арендатором в суде не оспаривались, могут счесть, что такой арендатор как лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность, в силу закона несет риски негативных последствий своей пассивности. Таким образом, традиционное для отечественного бизнеса стремление «договариваться, а не судиться» с властями заметно затрудняет защиту прав арендаторов, попавших под расторжение по 137-ФЗ.

Напротив, наилучшее положение у тех арендаторов, которые успешно оспаривали незаконные и затруднявшие строительство действия (бездействие) органов власти (например, дела №№ А40-161798/2012, А40-6297/2013, А40-133728/2013). Такие арендаторы имеют очень хорошие перспективы в судебной защите своего бизнеса на арендуемом участке, при условии, разумеется, что соответствующая правовая позиция в арбитражном суде будет сформирована правильно с точки зрения закона и с учетом всех особенностей конкретного дела.

Большинство же дел по оспариванию прекращения аренды в порядке 137-ФЗ находятся в «пограничной области» – там, где успех или неуспех зависят, главным образом, от конкретных нюансов дела, в том числе, от наличия и содержания всех видов документации, прямо или косвенно связанной с использованием участка, способностями юристов проанализировать эту документацию, связать ее с нормами федерального (а в необходимых случаях – и московского) законодательства и выстроить качественную и доказательную правовую позицию, избегая, как минимум, типичных ошибок, и учитывая, что каждая ошибка (даже мелкая неточность), с высокой вероятностью приведет к поражению.

Смотрите другие материалы подготовленного нами обзора арбитражной практики по оспариванию одностороннего расторжения договоров аренды в порядке п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»: подробный разбор типичных правовых ошибок арендаторов, особенностей правовой позиции ДГИГМ и толкования судами компетенции ДГИГМ по расторжению договоров аренды в порядке «закона Шаккума».

Специалисты Группы ПИРКС продолжают оказывать правовую помощь арендаторам, пострадавшим от расторжения договоров в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона к ЗК РФ, равно как и по иным вопросам градостроительства и землепользования, и участвовать в формировании правоприменительной практики в этих крайне непростых областях права.