СЕРГЕЙ ЧЕРНЯК → Последние поправки в Земельный кодекс РФ: изъятие земельных участков для публичных нужд – что изменилось?
Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» внесены поправки в Земельный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Федеральный закон от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и ряд иных федеральных законов. Поправками подробно урегулированы основания и процедура изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд (далее – «публичные нужды») у собственников и иных правообладателей. Изменения вступают в силу 1 апреля 2015 года.
О том, какие из законодательных новелл могут наиболее существенным образом повлиять на судьбу землепользователей, на что стоит обратить особо пристальное внимание – читайте далее в материале, подготовленном специалистами Группы ПИРКС.
Изъятие участка для публичных нужд: баланс частного и публичного интереса или приоритет публичного над частным?
Ныне действующая редакция ст. 44 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) устанавливает закрытый перечень оснований прекращения права собственности на земельный участок. Перечень этот дублирует, по сути, основания для прекращения права собственности, предусмотренные в ст. 235 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), в части, относящейся к земле. При этом в полном соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ статья 235 ГК РФ устанавливает, что основания для прекращения права собственности определяются именно гражданским законодательством. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено, в частности, законодательством земельным. Однако при буквальном толковании данной нормы речь в ней идет лишь об осуществлении уже возникших прав и об отношениях при совершении сделок, а не об основаниях их возникновения и прекращения как таковых. Тем не менее, «вмешательство» земельного законодательства в сферу регулирования гражданского права в части оснований возникновения и прекращения вещных и иных прав на землю имело место и ранее. Теперь же, новая редакция ст. 44 ЗК РФ, вступающая в силу с 01.04.2015, прямо указывает на то, что иные основания для прекращения права собственности, помимо отчуждения участка и отказа от права на него, могут быть установлены гражданским и земельным законодательством.
Далее, с 01.04.2015 утратит силу ст. 55 ЗК РФ, которая предусматривала лишь самые общие правила относительно изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, отсылая к нормам гражданского законодательства в части подробной регламентации этих вопросов. Взамен 499-ФЗ вводит в ЗК РФ новую главу VII.1, детально описывающую основания и процедуру изъятия земельных участков, и таким образом нормы о порядке изъятия земли для публичных нужд становятся предметом регулирования уже не гражданского, а именно земельного законодательства.
Заметим здесь, что, в отличие от гражданского, земельное законодательство относится уже не к исключительно федеральному, а к совместному ведению РФ и ее субъектов. Таким образом, даже учитывая детально регламентированную 499-ФЗ процедуру изъятия земельных участков и иной недвижимости для публичных нужд, нельзя не отметить, что этот закон предоставляет регионам возможность самостоятельного законодательного регулирования данных вопросов. А указание на возможность установления оснований прекращения права собственности на землю земельным законодательством способно породить очередной виток регионального правотворчества и в этой сфере – с дальнейшим нарушением единообразия правового регулирования. В связи с этим и принимая во внимание весьма «творческое» отношение московского, например, законодателя к федеральным законам (см., например, «Инвестиционный переворот в Москве, часть вторая. Поправки в Градостроительный кодекс Москвы», «ГПЗУ: ответы на вопросы»), нельзя исключить появления на региональном уровне самых экзотических «конкретизаций» новых норм ЗК РФ как в части изъятия имущества для публичных нужд, так и в части прекращения права собственности на землю.
Следует также отметить, что если ранее изъятие земли для публичных нужд фигурировало в различных законах, включая ГК РФ и ЗК РФ, как «изъятие, в том числе путем выкупа», то теперь из текстов федеральных нормативных актов, посвященных правилам изъятия, слово «выкуп» исчезает, а его место в специальных нормах главы VII.1 ЗК РФ о процедуре изъятия, а также в новых редакциях ст.ст. 279 и 281 ГК РФ заменяет термин «возмещение».
Хороши или плохи эти изменения для правообладателей земельных участков и земельно-имущественных отношений в целом? Дать однозначный ответ на этот вопрос не представляется возможным.
С одной стороны, можно говорить о том, что закон 499-ФЗ, в том числе в части упомянутого выше изменения терминологии, приводит нормы об изъятии земли в соответствие с общеправовыми принципами и нормами высшей юридической силы. Так, в ст. 35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества для государственных нужд обусловлено именно предварительным и равноценным возмещением (а не выкупом). А строго регламентированная и ограниченная сроками система оснований и порядка изъятия земли, которая предусмотрена новыми нормами, создает барьеры для злоупотребления правом со стороны как госорганов, так и правообладателей земельных участков – не секрет, что по ныне действующему законодательству процедура изъятия участка для публичных нужд могла тянуться годами, что не отвечало ни публичным, ни частным интересам. Более того, закон 499-ФЗ урегулировал не только вопросы изъятия участков у собственников и обладателей других вещных прав на землю, но также и досрочное прекращение договоров аренды и безвозмездного пользования, а кроме того упорядочил вопросы изъятия недвижимого имущества, расположенного на изымаемых земельных участках.
С другой стороны, и изменение терминологии, и практически полное перемещение правового регулирования вопросов изъятия земли для публичных нужд в сферу земельного (публичного в основе своей) права, и само содержание новых норм свидетельствуют о том, что те отношения между собственником и публичной властью по вопросу изъятия участка, которые ранее строились хотя бы отчасти как отношения равных между собой субъектов, теперь, по сути полностью, переведены в отношения повеления-подчинения. Например, если ранее выкупная цена за участок была предметом соглашения сторон – теперь правообладатель может высказать свои пожелания, но и не более. Если ранее собственнику для завершения дел на участке предоставлялся минимальный срок в 1 год с момента его уведомления до момента, когда участок может быть выкуплен (с предъявлением соответствующего иска в суд), то теперь этот срок существенно сократился.
Безусловно, как и раньше в ходе рассмотрения иска уполномоченного органа правообладатель изымаемой недвижимости может оспаривать правомерность изъятия и правомерность рыночной оценки для целей определения размера возмещения. Однако вся система норм 499-ФЗ выстроена таким образом, что правообладатель изымаемой недвижимости из активного участника отношений превращается в пассивного, и теперь его главной задачей становится своевременное реагирование на «запрос» от «государства», а также оперативное оспаривание тех действий органов публичной власти, которые нарушают установленную процедуру. Со вступлением в силу нового порядка изъятия участков для публичных нужд землепользователи должны отдавать себе ясный отчет, что любые их (даже кажущиеся незначительными) просчеты могут быть (и, скорее всего, будут) использованы против их интересов в процедуре изъятия земельного участка для публичных нужд. Пропущенное объявление о предполагаемом изъятии, неверный почтовый (или электронный) адрес или просто адрес, который не проверяется регулярно, сбои почтовой программы, отсутствие ответа на уведомления, пропуск срока для представления возражений по проекту соглашения, пропуск установленных сроков для оспаривания незаконных действий публичных органов, строительство или реконструкция на изымаемом участке на основании ранее выданного разрешения на строительство, но в противоречии с разрешенным использованием или целевым назначением участка по договору аренды – эти и другие упущения могут сыграть критическую роль для судьбы участка и находящейся на нем недвижимости, создать прямую и явную угрозу интересам правообладателя изымаемой недвижимости.
Остается большой загадкой, каким образом с декларируемой законом целью изъятия недвижимости – обеспечением публичных интересов, определенных в ст. 49 ЗК РФ, соотносится подп. 4 п. 4 ст. 56.11 новой редакции ЗК РФ. Согласно этой норме, в тех случаях, когда инициатором изъятия недвижимости является субъект естественной монополии, недропользователь либо иная организация, уполномоченная в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, заключенным с органом государственной власти или органом местного самоуправления договором или соглашением либо имеющая разрешение (лицензию) осуществлять деятельность, для обеспечения которой в соответствии со ст. 49 ЗК РФ осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, право собственности на недвижимость, изымаемую по ходатайству такой организации, поступает не в государственную, а в частную собственность – данной организации. Это правило действует при условии, что такая организация предоставила за изымаемый земельный участок денежное либо иное возмещение (иной участок и/или объект недвижимости). Исключение составляют случаи, когда приобретение участка в частную собственность не допускается по закону. Учитывая «повелительный» в целом характер новых норм в отношении правообладателей, а также «государственно-ориентированный» характер правосудия по многим категориям земельно-имущественных споров, представляется, что введение данной нормы в текст ЗК РФ попросту выступит средством передела земельной собственности – в интересах крупных около-государственных компаний под прикрытием общезначимых публичных интересов.
Отдельно следует заметить, что законодатель попутно, вне какой-либо связи с выкупом участков для публичных нужд исключил из текста ЗК РФ норму пункта 7 статьи 23. Теперь (с 01.04.2015) собственник лишен будет права требовать выкупа участка при установлении публичного сервитута. Безусловно, для защиты прав собственника и иного правообладателя земельного участка сохраняет свою силу п. 2 ст. 276 ГК РФ, который дает им право требовать в суде прекращения сервитута, не позволяющего использовать участок по назначению, однако, разница в этих двух способах защиты очевидна и не специалисту. Важнее, как нам представляется, учитывать, что именно исключенную норму п. 7 ст. 23 ЗК РФ Президиум ВАС РФ рекомендовал использовать в качестве способа защиты нарушенного права для тех собственников, чьи права оказались ущемлены установлением публичной властью новых градостроительных требований, препятствующих строительству, – в этом случае, по мнению Президиума ВАС РФ, возможно было применение п. 7 ст. 23 ЗК РФ по аналогии (Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 № 136/13).
Основания принудительного изъятия – новые ограничения:
Согласно новой редакции ст. 49 ЗК РФ право устанавливать основания принудительного изъятия участков у регионов теперь отсутствует – такие основания теперь могут быть установлены федеральными законами (ранее по землям, находящимся в собственности субъектов федерации, такие основания могли устанавливаться региональными законами, что, вообще говоря, противоречило ст. 55 Конституции РФ и ст. 235 ГК РФ).
Если ранее земельный участок мог быть изъят лишь для размещения объектов федерального/регионального/местного значения, теперь основанием для изъятия может стать и реконструкция указанных объектов.
Согласно новой ст. 56.3 барьером для изъятия земли являются не только документы территориального планирования (ст. 9 Градостроительного кодекса РФ), но и проекты планировки территории (те и другие совместно) – если объекты федерального/регионального/местного значения не предусмотрены этими документами, изъятие недопустимо. Причем, решение об изъятии может быть принято в течение не более трех лет с момента утверждения соответствующего проекта планировки территории.
Для изъятия земли по этому и иным основаниям закон теперь четко определяет подробный перечень документальных оснований изъятия, возможный круг субъектов, которые могут быть инициаторами изъятия (в их число входят естественные монополии, недропользователи и ряд других лиц, не относящихся к числу государственных или муниципальных органов — их конкретный перечень должно определить Правительство РФ).
Выявление правообладателей изымаемого недвижимого имущества до принятия решения об изъятии. Признание права государственной (муниципальной) собственности на имущество, правообладатели которого не выявлены:
Новая ст. 56.5 ЗК РФ подробно расписывает обязанности уполномоченных органов по предварительному выявлению правообладателей изымаемых участков и информированию их доступными способами (направление запроса о правообладателях в Росреестр, размещение объявлений на официальных сайтах уполномоченных органов в сети Интернет, на информационном щите в границах населенного пункта или муниципального образования, в официальном печатном издании и пр.).
Указанные действия должны быть предприняты не позднее, чем за 60 дней до принятия решения об изъятии земельного участка.
При этом правообладателям следует иметь в виду, что согласно новым положениям закона, если в течение 60 дней правообладатели изымаемой недвижимости не выявлены ни одним из способов, предусмотренных ст. 56.5 (в частности, если правообладатель не откликнулся на объявления об изъятии, размещенные указанными выше способами), соответствующий уполномоченный орган обращается в суд для признания права государственной (муниципальной) собственности в отношении недвижимости, расположенной на изымаемых участках (вне зависимости от учета такой недвижимости в качестве бесхозяйной вещи и, соответственно, в обход процедуры приобретения права на бесхозяйную вещь, предусмотренной ст. 225 ГК РФ). Как в этом случае должен решаться вопрос с самими земельными участками, правообладатели которых остались неизвестными уполномоченным органам, не вполне понятно. При этом правообладатель изымаемой недвижимости (как участка, так и расположенных на нем зданий, строений, сооружений и т.п.) может впоследствии требовать возмещения, но не вправе требовать возврата изъятого имущества (п. 11 ст. 56.5 ЗК РФ в редакции 499-ФЗ).
Решение об изъятии:
Порядку и условиям принятия уполномоченным органом решения об изъятии участка (участков) посвящена ст. 56.6 ЗК РФ.
Закон устанавливает, что отсутствие сведений о правах на недвижимость в ЕГРП, отсутствие в кадастре сведений о границах участка, отсутствие кадастрового учета объектов недвижимости, расположенных на участке, наличие споров о правах на участок – не являются препятствиями для принятия решения об изъятии. Последующий переход прав на изымаемую недвижимость не влечет необходимости изменения решения об изъятии. Точно также, отсутствие зарегистрированных прав на участок и/или расположенные на нем объекты, отсутствие кадастрового учета таких расположенных на участке объектов, спор о границах участка не являются препятствиями для последующего заключения соглашения об изъятии земельного участка (ст. 56.7 ЗК РФ).
Ст. 56.6 предусматривает три возможных способа уведомления правообладателей о состоявшемся решении – почтой, электронной почтой, а при отсутствии адреса в кадастровом деле и ЕГРП правообладатель считается уведомленным с момента официальной публикации решения об изъятии.
Ныне действующее законодательство устанавливает минимальный срок до изъятия участка, за который собственник должен был быть уведомлен о предстоящем изъятии – 1 год (ст. 279 ГК РФ, ст. 63 ЗК РФ в действующей редакции). С 1 апреля 2015 года ст. 63 ЗК РФ, которая устанавливала гарантии прав на землю в случае изъятия участка для публичных нужд, в том числе и указанный выше годичный срок, утратит силу. Аналогичным образом упоминание об этом сроке исключается из ст. 279 ГК РФ. Теперь, как было указано выше, меры по розыску и уведомлению правообладателей изымаемой недвижимости должны будут быть предприняты не позднее, чем за 60 дней до принятия решения об изъятии. После принятия такого решения и не позднее, чем за 60 дней до направления правообладателю соглашения об изъятии, должен быть определен размер возмещения за участок (п. 7 ст. 56.8 ЗК РФ). И далее, в случае, если правообладатель изымаемой недвижимости не представит в уполномоченный орган или организацию, подавшую ходатайство об изъятии участка, подписанное соглашение в течение 90 дней с момента получения им проекта такого соглашения, соответствующий уполномоченный орган или организация, начиная с указанного момента и в течение 3 лет со дня принятия решения об изъятии, могут обратиться в суд с иском о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимости (п. 10 ст. 56.10 ЗК РФ).
Права уполномоченного органа после принятия решения об изъятии:
Статья 56.7 ЗК РФ определяет, что в целях подготовки соглашения об изъятии участка уполномоченный орган либо лицо, подавшее ходатайство об изъятии, обращаются от имени правообладателя изымаемой недвижимости без доверенности с заявлением о кадастровом учете земельных участков, подлежащих изъятию, земельных участков, предоставляемых взамен изымаемых земельных участков, или земельных участков, границы которых подлежат уточнению в связи с изъятием, если необходимо проведение государственного кадастрового учета таких земельных участков; выступают заказчиком работ по оценке изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества или оценке прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых таким изъятием, а также по оценке недвижимого имущества, предоставляемого взамен изымаемого недвижимого имущества.
При этом согласие правообладателей изымаемой недвижимости на осуществление перечисленных выше действий не требуется, и они обязаны обеспечить доступ к своим земельным участкам и (или) расположенным на них объектам недвижимого имущества в целях выполнения кадастровых работ, определения рыночной стоимости такой недвижимости.
Определение размера возмещения:
Согласно статье 56.8 при определении размера возмещения в него включаются:
– рыночная стоимость земельных участков, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению;
– убытки, причиненные изъятием земельных участков, включая убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, и упущенная выгода, которые определяются в соответствии с федеральным законодательством.
В случае если одновременно с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется изъятие расположенных на таких земельных участках и принадлежащих правообладателям таких земельных участков объектов недвижимого имущества, в размер возмещения включается рыночная стоимость этих объектов недвижимого имущества, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на эти объекты недвижимого имущества, подлежащих прекращению.
Отдельно предусмотрен порядок определения рыночной стоимости прекращаемых вещных и иных прав на землю. В частности, в отношении права аренды рыночная стоимость определяется как рыночная стоимость права аренды земельного участка до истечения срока действия договора аренды (ранее, согласно Постановлению Правительства РФ от 07.05.2003 № 262, при определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, подлежала учету арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах).
Новая статья 56.8 ЗК РФ ставит точку в «споре» позиций ВАС РФ (см. п. 28 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства») и ВС РФ (см. например, Апелляционное определение Ростовского областного суда от 21.08.2014 по делу № 33-11351/2014) относительно того, на какой момент должен определяться размер возмещения за участок, и, соответственно, какой вид разрешенного использования должен приниматься во внимание при определении размера возмещения: «В целях определения размера возмещения рыночная стоимость земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка. В случае если до указанного дня разрешенное использование земельного участка изменено для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для строительства, реконструкции которых осуществляется изъятие, рыночная стоимость земельного участка или рыночная стоимость прекращаемых прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования, установленного до указанного изменения. Планируемое изъятие земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества не учитывается при определении размера возмещения».
При этом согласно п. 10 ст. 26 закона 499-ФЗ для целей изъятия земельного участка для публичных нужд, в том числе для проведения оценки рыночной стоимости участка, в случае отсутствия в кадастре недвижимости сведений об изымаемом земельном участке видом его разрешенного использования признается «вид разрешенного использования, соответствующий цели предоставления такого земельного участка, указанной в документе, подтверждающем право на такой земельный участок, либо в случае отсутствия данного документа вид разрешенного использования, соответствующий назначению расположенных на таком земельном участке объектов недвижимого имущества».
Согласно новой редакции ст. 279 ГК РФ и ст. 56.11 ЗК РФ, если изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд делает невозможным исполнение правообладателем земельного участка иных обязательств перед третьими лицами, в том числе обязательств, основанных на заключенных правообладателем земельного участка с такими лицами договорах, решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд является основанием для прекращения этих обязательств. Такие договоры могут быть расторгнуты бывшим правообладателем изымаемой недвижимости в одностороннем порядке.
В связи с этим для правообладателей и их кредиторов актуальным становится еще одно положение ст. 56.8 ЗК РФ: «В случае, если в результате изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества у правообладателей изымаемой недвижимости возникают убытки в связи с невозможностью исполнения ими обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, правообладатели изымаемой недвижимости обязаны представить лицу, выполняющему работы по оценке изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества или оценке прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых таким изъятием, документы, подтверждающие возникновение у правообладателей изымаемой недвижимости убытков в связи с невозможностью исполнения указанных обязательств».
Новая редакция ст. 280 ГК РФ и ст. 56.8 ЗК РФ в редакции 499-ФЗ возлагают на правообладателя участка риск затрат и убытков не только на новое строительство и реконструкцию расположенной на участке недвижимости, но и риск затрат и убытков на любые неотделимые улучшения, произведенные после уведомления правообладателя о принятом решении об изъятии (кроме аварийных) – соответствующие затраты и убытки не возмещаются. Исключением являются строительство и реконструкция, осуществленные на основании разрешения на строительство, выданного до указанного уведомления.
Важно принимать во внимание и тот факт, что согласно ст. 56.8 в стоимости возмещения не учитываются:
– убытки по обязательствам, возникшим после уведомления об изъятии участка;
– стоимость недвижимости, возведенной на участке не в соответствии с разрешенным использованием, а равно вопреки условиям договора аренды участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности.
Попутно отметим, что, учитывая склонность московской, например, исполнительной власти произвольно пересматривать разрешенное использование участков, новая норма создает не только для арендаторов, но и для собственников земельных участков повышенные финансовые риски.
Согласно п. 9 ст. 56.10 ЗК РФ правообладатель изымаемой недвижимости вправе подписать соглашение об изъятии недвижимости и направить его уполномоченному органу либо организации, подавшей ходатайство об изъятии, либо направить указанным лицам уведомление об отказе в подписании соглашения об изъятии недвижимости или предложения об изменении условий данного соглашения, в том числе предложения об изменении размера возмещения. К предложениям об изменении размера возмещения должны быть приложены обосновывающие это изменение документы.
Учитывая, что правообладатель может представлять предложения, в том числе, по размеру возмещения, отчет об оценке рыночной стоимости изымаемой недвижимости, прав на недвижимость является рекомендательным и не подлежит оспариванию путем предъявления самостоятельного иска (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30.05.2005 № 92). В связи с этим оспаривание величины оценки возможно лишь в рамках дела по иску уполномоченного органа либо организации об изъятии земельного участка.
Такой иск, как было указано выше, может быть предъявлен в случае, если соглашение не будет подписано правообладателем изымаемой недвижимости в течение 90 дней с момента получения им проекта соглашения. В этом случае сроки изъятия, размер возмещения и другие условия определяются судом (ст. 279 ГК РФ в редакции закона 499-ФЗ).
При этом, как и ранее, у правообладателя нет права самостоятельно предъявлять иск в суд с требованием о понуждении уполномоченного органа либо организации, заявившей ходатайство об изъятии, к заключению соглашения об изъятии – как неоднократно отмечали арбитражные суды (и эта позиция находила подтверждение в отказных Определениях Конституционного Суда РФ), у правообладателя изымаемого земельного участка отсутствует такой способ защиты права, и нормы ст.ст. 445 и 446 ГК РФ в этом случае неприменимы. Оснований для изменения правоприменительной практики в этой части из положений закона 499-ФЗ не усматривается.
Последствия заключения соглашения об изъятии земельного участка:
Согласно статье 56.11 последствия заключения соглашения об изъятии участка (в том числе, снос расположенных на нем строений, регистрация прекращения/возникновения прав) наступают только после уплаты возмещения, если по условиям соглашения подлежит уплате возмещение в денежной форме.
Новая статья 25.7 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусматривает, что основанием для регистрации возникновения, прекращения или перехода прав на изымаемую недвижимость является заключенное в установленном порядке соглашение или решение суда об изъятии. При этом «одновременно с документом, указанным в пункте 1 настоящей статьи [соглашением об изъятии или решением суда об изъятии], для государственной регистрации представляются документы, подтверждающие предоставление возмещения за изымаемый земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества, если соглашением об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд не установлено иное». Таким образом, правообладателям изымаемой недвижимости следует обращать внимание на наличие в соглашении условий, отступающих от указанной нормы.
В том случае, если на земельном участке, изъятом для публичных нужд, расположены изъятые вместе с таким земельным участком и подлежащие сносу объекты недвижимости, их снос осуществляется уполномоченным органом либо лицом, которому предоставлен земельный участок. Принятие решения о сносе при этом не требуется. Если эти объекты недвижимости были изъяты в собственность Российской Федерации, внесение сведений о них в реестр федерального имущества не осуществляется. Если ранее права на такие объекты недвижимости не были зарегистрированы, государственная регистрация прав, перехода, прекращения прав не осуществляется.
Как уже было упомянуто выше, в контексте цели изъятия – а именно особого публичного (!) интереса, который и обосновывает правомерность изъятия недвижимости, вызывает большие вопросы подп. 4 п. 4 ст. 56.11 ЗК РФ. Согласно этой норме, если с ходатайством об изъятии участка выступил субъект естественной монополии, недропользователь или организация, уполномоченная законом или соглашением с органом государственной власти, либо имеющая разрешение на осуществление того вида деятельности из указанных в ст. 49 ЗК РФ, для которого осуществляется изъятие, и эта организация в полном объеме оплатила правообладателю недвижимости возмещение либо предоставила другое недвижимое имущество взамен изымаемого, право собственности на изъятую недвижимость возникает непосредственно у этой организации (кроме случаев, когда участок изъят из оборота или ограничен в обороте).
Не зарегистрированные в ЕГРП права аренды (а также безвозмездного пользования, бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения) на участок прекращаются путем направления соответствующего уведомления уполномоченным органом или организацией, обратившейся с ходатайством, в орган, осуществляющий права собственника – публично-правового образования (принятия отдельного решения о прекращении соответствующих прав не требуется).
Помимо этого новая редакция ст. 279 ГК РФ предусматривает, что со дня прекращения прав на изъятый земельный участок прежнего правообладателя прекращаются сервитут (если только он не противоречит целям, для которых производится изъятие), залог, установленные в отношении такого земельного участка, а также договоры, заключенные данным правообладателем в отношении такого земельного участка.
Изъятие для государственных или муниципальных нужд участков, находящихся в залоге:
Введенная 499-ФЗ новая редакция ст. 25.7 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» устанавливает, что государственная регистрация прекращения залога, иных обременений и сервитутов в отношении изымаемого участка происходит автоматически без отдельного заявления одновременно с регистрацией прекращения прав прежнего правообладателя и возникновения прав нового правообладателя – по заявлению уполномоченного органа либо организации, обратившейся с ходатайством об изъятии участка.
Между тем, статья 25 Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» для случая изъятия предмета залога для государственных, муниципальных нужд предусматривает распространение ипотеки на имущество, предоставленное взамен изъятого, либо право преимущественного удовлетворения требований залогодержателя из суммы возмещения. А статья 41 указанного закона и п. 4 ст. 29 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» говорят не о регистрации прекращения залога, а о погашении регистрационной записи, что согласно прямому указанию закона не является действием по государственной регистрации прав. Причем, погашение такой записи на основании заявления одного залогодателя возможно лишь с одновременным представлением закладной, содержащей отметку владельца закладной об исполнении обеспеченного ипотекой обязательства в полном объеме, а погашение регистрационной записи без заявления возможно лишь на основании поступившего в орган, осуществляющий регистрацию, решения суда, арбитражного суда о прекращении ипотеки. Иное, согласно указанию ст. 25 Закона об ипотеке, может быть предусмотрено федеральным законом. При этом, та же ст. 25 указывает, что "регистрационная запись об ипотеке имущества, изъятого для государственных или муниципальных нужд, погашается в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, если иное не определено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».". Каким образом указанные нормы должны соотноситься с новыми положениями о залоге, содержащимися в законе 499-ФЗ, станет понятно лишь тогда, когда сложится соответствующая правоприменительная практика.
Переходные положения закона 499-ФЗ:
Согласно п. 1 ст. 26 499-ФЗ подготовка и заключение соглашения об изъятии земельного участка по решениям об изъятии, принятым до 01.04.2015, осуществляются уже в новом порядке, установленном ГК РФ и ЗК РФ в редакции, вступающей в силу с 01.04.2015.
Собственникам зданий/сооружений, лицам, обладающим недвижимостью на иных правах и не имеющим оформленных прав в отношении участка, на котором расположены такие объекты недвижимости, возмещение в случае изъятия участка должно определяться по правилам, установленным 499-ФЗ для арендаторов.
Если у эксплуатирующей линейный объект организации право собственности на него или иное право возникли до вступления в силу 499-ФЗ и при этом отсутствуют права на землю, изъятие этой земли для публичных нужд допускается вне зависимости от наличия утвержденных документов территориального планирования и проекта планировки территории, которые бы предусматривали размещение этих объектов. Такое правило предусматривает п. 4 ст. 26 нового закона.
Авторы: Сергей Черняк, Полина Завельская (Группа ПИРКС).
О том, какие из законодательных новелл могут наиболее существенным образом повлиять на судьбу землепользователей, на что стоит обратить особо пристальное внимание – читайте далее в материале, подготовленном специалистами Группы ПИРКС.
Изъятие участка для публичных нужд: баланс частного и публичного интереса или приоритет публичного над частным?
Ныне действующая редакция ст. 44 Земельного кодекса РФ (ЗК РФ) устанавливает закрытый перечень оснований прекращения права собственности на земельный участок. Перечень этот дублирует, по сути, основания для прекращения права собственности, предусмотренные в ст. 235 Гражданского кодекса РФ (ГК РФ), в части, относящейся к земле. При этом в полном соответствии с п. 1 ст. 2 ГК РФ статья 235 ГК РФ устанавливает, что основания для прекращения права собственности определяются именно гражданским законодательством. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено, в частности, законодательством земельным. Однако при буквальном толковании данной нормы речь в ней идет лишь об осуществлении уже возникших прав и об отношениях при совершении сделок, а не об основаниях их возникновения и прекращения как таковых. Тем не менее, «вмешательство» земельного законодательства в сферу регулирования гражданского права в части оснований возникновения и прекращения вещных и иных прав на землю имело место и ранее. Теперь же, новая редакция ст. 44 ЗК РФ, вступающая в силу с 01.04.2015, прямо указывает на то, что иные основания для прекращения права собственности, помимо отчуждения участка и отказа от права на него, могут быть установлены гражданским и земельным законодательством.
Далее, с 01.04.2015 утратит силу ст. 55 ЗК РФ, которая предусматривала лишь самые общие правила относительно изъятия земельных участков для государственных и муниципальных нужд, отсылая к нормам гражданского законодательства в части подробной регламентации этих вопросов. Взамен 499-ФЗ вводит в ЗК РФ новую главу VII.1, детально описывающую основания и процедуру изъятия земельных участков, и таким образом нормы о порядке изъятия земли для публичных нужд становятся предметом регулирования уже не гражданского, а именно земельного законодательства.
Заметим здесь, что, в отличие от гражданского, земельное законодательство относится уже не к исключительно федеральному, а к совместному ведению РФ и ее субъектов. Таким образом, даже учитывая детально регламентированную 499-ФЗ процедуру изъятия земельных участков и иной недвижимости для публичных нужд, нельзя не отметить, что этот закон предоставляет регионам возможность самостоятельного законодательного регулирования данных вопросов. А указание на возможность установления оснований прекращения права собственности на землю земельным законодательством способно породить очередной виток регионального правотворчества и в этой сфере – с дальнейшим нарушением единообразия правового регулирования. В связи с этим и принимая во внимание весьма «творческое» отношение московского, например, законодателя к федеральным законам (см., например, «Инвестиционный переворот в Москве, часть вторая. Поправки в Градостроительный кодекс Москвы», «ГПЗУ: ответы на вопросы»), нельзя исключить появления на региональном уровне самых экзотических «конкретизаций» новых норм ЗК РФ как в части изъятия имущества для публичных нужд, так и в части прекращения права собственности на землю.
Следует также отметить, что если ранее изъятие земли для публичных нужд фигурировало в различных законах, включая ГК РФ и ЗК РФ, как «изъятие, в том числе путем выкупа», то теперь из текстов федеральных нормативных актов, посвященных правилам изъятия, слово «выкуп» исчезает, а его место в специальных нормах главы VII.1 ЗК РФ о процедуре изъятия, а также в новых редакциях ст.ст. 279 и 281 ГК РФ заменяет термин «возмещение».
Хороши или плохи эти изменения для правообладателей земельных участков и земельно-имущественных отношений в целом? Дать однозначный ответ на этот вопрос не представляется возможным.
С одной стороны, можно говорить о том, что закон 499-ФЗ, в том числе в части упомянутого выше изменения терминологии, приводит нормы об изъятии земли в соответствие с общеправовыми принципами и нормами высшей юридической силы. Так, в ст. 35 Конституции РФ принудительное отчуждение имущества для государственных нужд обусловлено именно предварительным и равноценным возмещением (а не выкупом). А строго регламентированная и ограниченная сроками система оснований и порядка изъятия земли, которая предусмотрена новыми нормами, создает барьеры для злоупотребления правом со стороны как госорганов, так и правообладателей земельных участков – не секрет, что по ныне действующему законодательству процедура изъятия участка для публичных нужд могла тянуться годами, что не отвечало ни публичным, ни частным интересам. Более того, закон 499-ФЗ урегулировал не только вопросы изъятия участков у собственников и обладателей других вещных прав на землю, но также и досрочное прекращение договоров аренды и безвозмездного пользования, а кроме того упорядочил вопросы изъятия недвижимого имущества, расположенного на изымаемых земельных участках.
С другой стороны, и изменение терминологии, и практически полное перемещение правового регулирования вопросов изъятия земли для публичных нужд в сферу земельного (публичного в основе своей) права, и само содержание новых норм свидетельствуют о том, что те отношения между собственником и публичной властью по вопросу изъятия участка, которые ранее строились хотя бы отчасти как отношения равных между собой субъектов, теперь, по сути полностью, переведены в отношения повеления-подчинения. Например, если ранее выкупная цена за участок была предметом соглашения сторон – теперь правообладатель может высказать свои пожелания, но и не более. Если ранее собственнику для завершения дел на участке предоставлялся минимальный срок в 1 год с момента его уведомления до момента, когда участок может быть выкуплен (с предъявлением соответствующего иска в суд), то теперь этот срок существенно сократился.
Безусловно, как и раньше в ходе рассмотрения иска уполномоченного органа правообладатель изымаемой недвижимости может оспаривать правомерность изъятия и правомерность рыночной оценки для целей определения размера возмещения. Однако вся система норм 499-ФЗ выстроена таким образом, что правообладатель изымаемой недвижимости из активного участника отношений превращается в пассивного, и теперь его главной задачей становится своевременное реагирование на «запрос» от «государства», а также оперативное оспаривание тех действий органов публичной власти, которые нарушают установленную процедуру. Со вступлением в силу нового порядка изъятия участков для публичных нужд землепользователи должны отдавать себе ясный отчет, что любые их (даже кажущиеся незначительными) просчеты могут быть (и, скорее всего, будут) использованы против их интересов в процедуре изъятия земельного участка для публичных нужд. Пропущенное объявление о предполагаемом изъятии, неверный почтовый (или электронный) адрес или просто адрес, который не проверяется регулярно, сбои почтовой программы, отсутствие ответа на уведомления, пропуск срока для представления возражений по проекту соглашения, пропуск установленных сроков для оспаривания незаконных действий публичных органов, строительство или реконструкция на изымаемом участке на основании ранее выданного разрешения на строительство, но в противоречии с разрешенным использованием или целевым назначением участка по договору аренды – эти и другие упущения могут сыграть критическую роль для судьбы участка и находящейся на нем недвижимости, создать прямую и явную угрозу интересам правообладателя изымаемой недвижимости.
Остается большой загадкой, каким образом с декларируемой законом целью изъятия недвижимости – обеспечением публичных интересов, определенных в ст. 49 ЗК РФ, соотносится подп. 4 п. 4 ст. 56.11 новой редакции ЗК РФ. Согласно этой норме, в тех случаях, когда инициатором изъятия недвижимости является субъект естественной монополии, недропользователь либо иная организация, уполномоченная в соответствии с нормативными правовыми актами Российской Федерации, субъекта Российской Федерации, заключенным с органом государственной власти или органом местного самоуправления договором или соглашением либо имеющая разрешение (лицензию) осуществлять деятельность, для обеспечения которой в соответствии со ст. 49 ЗК РФ осуществляется изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд, право собственности на недвижимость, изымаемую по ходатайству такой организации, поступает не в государственную, а в частную собственность – данной организации. Это правило действует при условии, что такая организация предоставила за изымаемый земельный участок денежное либо иное возмещение (иной участок и/или объект недвижимости). Исключение составляют случаи, когда приобретение участка в частную собственность не допускается по закону. Учитывая «повелительный» в целом характер новых норм в отношении правообладателей, а также «государственно-ориентированный» характер правосудия по многим категориям земельно-имущественных споров, представляется, что введение данной нормы в текст ЗК РФ попросту выступит средством передела земельной собственности – в интересах крупных около-государственных компаний под прикрытием общезначимых публичных интересов.
Отдельно следует заметить, что законодатель попутно, вне какой-либо связи с выкупом участков для публичных нужд исключил из текста ЗК РФ норму пункта 7 статьи 23. Теперь (с 01.04.2015) собственник лишен будет права требовать выкупа участка при установлении публичного сервитута. Безусловно, для защиты прав собственника и иного правообладателя земельного участка сохраняет свою силу п. 2 ст. 276 ГК РФ, который дает им право требовать в суде прекращения сервитута, не позволяющего использовать участок по назначению, однако, разница в этих двух способах защиты очевидна и не специалисту. Важнее, как нам представляется, учитывать, что именно исключенную норму п. 7 ст. 23 ЗК РФ Президиум ВАС РФ рекомендовал использовать в качестве способа защиты нарушенного права для тех собственников, чьи права оказались ущемлены установлением публичной властью новых градостроительных требований, препятствующих строительству, – в этом случае, по мнению Президиума ВАС РФ, возможно было применение п. 7 ст. 23 ЗК РФ по аналогии (Постановление Президиума ВАС РФ от 18.06.2013 № 136/13).
Основания принудительного изъятия – новые ограничения:
Согласно новой редакции ст. 49 ЗК РФ право устанавливать основания принудительного изъятия участков у регионов теперь отсутствует – такие основания теперь могут быть установлены федеральными законами (ранее по землям, находящимся в собственности субъектов федерации, такие основания могли устанавливаться региональными законами, что, вообще говоря, противоречило ст. 55 Конституции РФ и ст. 235 ГК РФ).
Если ранее земельный участок мог быть изъят лишь для размещения объектов федерального/регионального/местного значения, теперь основанием для изъятия может стать и реконструкция указанных объектов.
Согласно новой ст. 56.3 барьером для изъятия земли являются не только документы территориального планирования (ст. 9 Градостроительного кодекса РФ), но и проекты планировки территории (те и другие совместно) – если объекты федерального/регионального/местного значения не предусмотрены этими документами, изъятие недопустимо. Причем, решение об изъятии может быть принято в течение не более трех лет с момента утверждения соответствующего проекта планировки территории.
Для изъятия земли по этому и иным основаниям закон теперь четко определяет подробный перечень документальных оснований изъятия, возможный круг субъектов, которые могут быть инициаторами изъятия (в их число входят естественные монополии, недропользователи и ряд других лиц, не относящихся к числу государственных или муниципальных органов — их конкретный перечень должно определить Правительство РФ).
Выявление правообладателей изымаемого недвижимого имущества до принятия решения об изъятии. Признание права государственной (муниципальной) собственности на имущество, правообладатели которого не выявлены:
Новая ст. 56.5 ЗК РФ подробно расписывает обязанности уполномоченных органов по предварительному выявлению правообладателей изымаемых участков и информированию их доступными способами (направление запроса о правообладателях в Росреестр, размещение объявлений на официальных сайтах уполномоченных органов в сети Интернет, на информационном щите в границах населенного пункта или муниципального образования, в официальном печатном издании и пр.).
Указанные действия должны быть предприняты не позднее, чем за 60 дней до принятия решения об изъятии земельного участка.
При этом правообладателям следует иметь в виду, что согласно новым положениям закона, если в течение 60 дней правообладатели изымаемой недвижимости не выявлены ни одним из способов, предусмотренных ст. 56.5 (в частности, если правообладатель не откликнулся на объявления об изъятии, размещенные указанными выше способами), соответствующий уполномоченный орган обращается в суд для признания права государственной (муниципальной) собственности в отношении недвижимости, расположенной на изымаемых участках (вне зависимости от учета такой недвижимости в качестве бесхозяйной вещи и, соответственно, в обход процедуры приобретения права на бесхозяйную вещь, предусмотренной ст. 225 ГК РФ). Как в этом случае должен решаться вопрос с самими земельными участками, правообладатели которых остались неизвестными уполномоченным органам, не вполне понятно. При этом правообладатель изымаемой недвижимости (как участка, так и расположенных на нем зданий, строений, сооружений и т.п.) может впоследствии требовать возмещения, но не вправе требовать возврата изъятого имущества (п. 11 ст. 56.5 ЗК РФ в редакции 499-ФЗ).
Решение об изъятии:
Порядку и условиям принятия уполномоченным органом решения об изъятии участка (участков) посвящена ст. 56.6 ЗК РФ.
Закон устанавливает, что отсутствие сведений о правах на недвижимость в ЕГРП, отсутствие в кадастре сведений о границах участка, отсутствие кадастрового учета объектов недвижимости, расположенных на участке, наличие споров о правах на участок – не являются препятствиями для принятия решения об изъятии. Последующий переход прав на изымаемую недвижимость не влечет необходимости изменения решения об изъятии. Точно также, отсутствие зарегистрированных прав на участок и/или расположенные на нем объекты, отсутствие кадастрового учета таких расположенных на участке объектов, спор о границах участка не являются препятствиями для последующего заключения соглашения об изъятии земельного участка (ст. 56.7 ЗК РФ).
Ст. 56.6 предусматривает три возможных способа уведомления правообладателей о состоявшемся решении – почтой, электронной почтой, а при отсутствии адреса в кадастровом деле и ЕГРП правообладатель считается уведомленным с момента официальной публикации решения об изъятии.
Ныне действующее законодательство устанавливает минимальный срок до изъятия участка, за который собственник должен был быть уведомлен о предстоящем изъятии – 1 год (ст. 279 ГК РФ, ст. 63 ЗК РФ в действующей редакции). С 1 апреля 2015 года ст. 63 ЗК РФ, которая устанавливала гарантии прав на землю в случае изъятия участка для публичных нужд, в том числе и указанный выше годичный срок, утратит силу. Аналогичным образом упоминание об этом сроке исключается из ст. 279 ГК РФ. Теперь, как было указано выше, меры по розыску и уведомлению правообладателей изымаемой недвижимости должны будут быть предприняты не позднее, чем за 60 дней до принятия решения об изъятии. После принятия такого решения и не позднее, чем за 60 дней до направления правообладателю соглашения об изъятии, должен быть определен размер возмещения за участок (п. 7 ст. 56.8 ЗК РФ). И далее, в случае, если правообладатель изымаемой недвижимости не представит в уполномоченный орган или организацию, подавшую ходатайство об изъятии участка, подписанное соглашение в течение 90 дней с момента получения им проекта такого соглашения, соответствующий уполномоченный орган или организация, начиная с указанного момента и в течение 3 лет со дня принятия решения об изъятии, могут обратиться в суд с иском о принудительном изъятии земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимости (п. 10 ст. 56.10 ЗК РФ).
Права уполномоченного органа после принятия решения об изъятии:
Статья 56.7 ЗК РФ определяет, что в целях подготовки соглашения об изъятии участка уполномоченный орган либо лицо, подавшее ходатайство об изъятии, обращаются от имени правообладателя изымаемой недвижимости без доверенности с заявлением о кадастровом учете земельных участков, подлежащих изъятию, земельных участков, предоставляемых взамен изымаемых земельных участков, или земельных участков, границы которых подлежат уточнению в связи с изъятием, если необходимо проведение государственного кадастрового учета таких земельных участков; выступают заказчиком работ по оценке изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества или оценке прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых таким изъятием, а также по оценке недвижимого имущества, предоставляемого взамен изымаемого недвижимого имущества.
При этом согласие правообладателей изымаемой недвижимости на осуществление перечисленных выше действий не требуется, и они обязаны обеспечить доступ к своим земельным участкам и (или) расположенным на них объектам недвижимого имущества в целях выполнения кадастровых работ, определения рыночной стоимости такой недвижимости.
Определение размера возмещения:
Согласно статье 56.8 при определении размера возмещения в него включаются:
– рыночная стоимость земельных участков, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на земельные участки, подлежащих прекращению;
– убытки, причиненные изъятием земельных участков, включая убытки, возникающие в связи с невозможностью исполнения правообладателями таких земельных участков обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, и упущенная выгода, которые определяются в соответствии с федеральным законодательством.
В случае если одновременно с изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд осуществляется изъятие расположенных на таких земельных участках и принадлежащих правообладателям таких земельных участков объектов недвижимого имущества, в размер возмещения включается рыночная стоимость этих объектов недвижимого имущества, право частной собственности на которые подлежит прекращению, или рыночная стоимость иных прав на эти объекты недвижимого имущества, подлежащих прекращению.
Отдельно предусмотрен порядок определения рыночной стоимости прекращаемых вещных и иных прав на землю. В частности, в отношении права аренды рыночная стоимость определяется как рыночная стоимость права аренды земельного участка до истечения срока действия договора аренды (ранее, согласно Постановлению Правительства РФ от 07.05.2003 № 262, при определении размера убытков, причиненных арендаторам земельных участков изъятием земельных участков для государственных или муниципальных нужд, подлежала учету арендная плата, уплаченная по договору аренды за период после изъятия земельного участка, а также стоимость права на заключение договора аренды земельного участка в случае его заключения на торгах).
Новая статья 56.8 ЗК РФ ставит точку в «споре» позиций ВАС РФ (см. п. 28 Постановления Пленума ВАС РФ от 24.03.2005 № 11 «О некоторых вопросах, связанных с применением земельного законодательства») и ВС РФ (см. например, Апелляционное определение Ростовского областного суда от 21.08.2014 по делу № 33-11351/2014) относительно того, на какой момент должен определяться размер возмещения за участок, и, соответственно, какой вид разрешенного использования должен приниматься во внимание при определении размера возмещения: «В целях определения размера возмещения рыночная стоимость земельного участка, право частной собственности на который подлежит прекращению, или рыночная стоимость подлежащих прекращению иных прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования земельного участка на день, предшествующий дню принятия решения об изъятии земельного участка. В случае если до указанного дня разрешенное использование земельного участка изменено для строительства, реконструкции объектов федерального значения, объектов регионального значения или объектов местного значения, для строительства, реконструкции которых осуществляется изъятие, рыночная стоимость земельного участка или рыночная стоимость прекращаемых прав на земельный участок определяется исходя из разрешенного использования, установленного до указанного изменения. Планируемое изъятие земельного участка и (или) расположенных на нем объектов недвижимого имущества не учитывается при определении размера возмещения».
При этом согласно п. 10 ст. 26 закона 499-ФЗ для целей изъятия земельного участка для публичных нужд, в том числе для проведения оценки рыночной стоимости участка, в случае отсутствия в кадастре недвижимости сведений об изымаемом земельном участке видом его разрешенного использования признается «вид разрешенного использования, соответствующий цели предоставления такого земельного участка, указанной в документе, подтверждающем право на такой земельный участок, либо в случае отсутствия данного документа вид разрешенного использования, соответствующий назначению расположенных на таком земельном участке объектов недвижимого имущества».
Согласно новой редакции ст. 279 ГК РФ и ст. 56.11 ЗК РФ, если изъятие земельного участка для государственных или муниципальных нужд делает невозможным исполнение правообладателем земельного участка иных обязательств перед третьими лицами, в том числе обязательств, основанных на заключенных правообладателем земельного участка с такими лицами договорах, решение об изъятии земельного участка для государственных или муниципальных нужд является основанием для прекращения этих обязательств. Такие договоры могут быть расторгнуты бывшим правообладателем изымаемой недвижимости в одностороннем порядке.
В связи с этим для правообладателей и их кредиторов актуальным становится еще одно положение ст. 56.8 ЗК РФ: «В случае, если в результате изъятия земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества у правообладателей изымаемой недвижимости возникают убытки в связи с невозможностью исполнения ими обязательств перед третьими лицами, в том числе основанных на заключенных с такими лицами договорах, правообладатели изымаемой недвижимости обязаны представить лицу, выполняющему работы по оценке изымаемых земельных участков и (или) расположенных на них объектов недвижимого имущества или оценке прекращаемых прав и размера убытков, причиняемых таким изъятием, документы, подтверждающие возникновение у правообладателей изымаемой недвижимости убытков в связи с невозможностью исполнения указанных обязательств».
Новая редакция ст. 280 ГК РФ и ст. 56.8 ЗК РФ в редакции 499-ФЗ возлагают на правообладателя участка риск затрат и убытков не только на новое строительство и реконструкцию расположенной на участке недвижимости, но и риск затрат и убытков на любые неотделимые улучшения, произведенные после уведомления правообладателя о принятом решении об изъятии (кроме аварийных) – соответствующие затраты и убытки не возмещаются. Исключением являются строительство и реконструкция, осуществленные на основании разрешения на строительство, выданного до указанного уведомления.
Важно принимать во внимание и тот факт, что согласно ст. 56.8 в стоимости возмещения не учитываются:
– убытки по обязательствам, возникшим после уведомления об изъятии участка;
– стоимость недвижимости, возведенной на участке не в соответствии с разрешенным использованием, а равно вопреки условиям договора аренды участка, находящегося в государственной (муниципальной) собственности.
Попутно отметим, что, учитывая склонность московской, например, исполнительной власти произвольно пересматривать разрешенное использование участков, новая норма создает не только для арендаторов, но и для собственников земельных участков повышенные финансовые риски.
Согласно п. 9 ст. 56.10 ЗК РФ правообладатель изымаемой недвижимости вправе подписать соглашение об изъятии недвижимости и направить его уполномоченному органу либо организации, подавшей ходатайство об изъятии, либо направить указанным лицам уведомление об отказе в подписании соглашения об изъятии недвижимости или предложения об изменении условий данного соглашения, в том числе предложения об изменении размера возмещения. К предложениям об изменении размера возмещения должны быть приложены обосновывающие это изменение документы.
Учитывая, что правообладатель может представлять предложения, в том числе, по размеру возмещения, отчет об оценке рыночной стоимости изымаемой недвижимости, прав на недвижимость является рекомендательным и не подлежит оспариванию путем предъявления самостоятельного иска (Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 30.05.2005 № 92). В связи с этим оспаривание величины оценки возможно лишь в рамках дела по иску уполномоченного органа либо организации об изъятии земельного участка.
Такой иск, как было указано выше, может быть предъявлен в случае, если соглашение не будет подписано правообладателем изымаемой недвижимости в течение 90 дней с момента получения им проекта соглашения. В этом случае сроки изъятия, размер возмещения и другие условия определяются судом (ст. 279 ГК РФ в редакции закона 499-ФЗ).
При этом, как и ранее, у правообладателя нет права самостоятельно предъявлять иск в суд с требованием о понуждении уполномоченного органа либо организации, заявившей ходатайство об изъятии, к заключению соглашения об изъятии – как неоднократно отмечали арбитражные суды (и эта позиция находила подтверждение в отказных Определениях Конституционного Суда РФ), у правообладателя изымаемого земельного участка отсутствует такой способ защиты права, и нормы ст.ст. 445 и 446 ГК РФ в этом случае неприменимы. Оснований для изменения правоприменительной практики в этой части из положений закона 499-ФЗ не усматривается.
Последствия заключения соглашения об изъятии земельного участка:
Согласно статье 56.11 последствия заключения соглашения об изъятии участка (в том числе, снос расположенных на нем строений, регистрация прекращения/возникновения прав) наступают только после уплаты возмещения, если по условиям соглашения подлежит уплате возмещение в денежной форме.
Новая статья 25.7 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» предусматривает, что основанием для регистрации возникновения, прекращения или перехода прав на изымаемую недвижимость является заключенное в установленном порядке соглашение или решение суда об изъятии. При этом «одновременно с документом, указанным в пункте 1 настоящей статьи [соглашением об изъятии или решением суда об изъятии], для государственной регистрации представляются документы, подтверждающие предоставление возмещения за изымаемый земельный участок и (или) расположенные на нем объекты недвижимого имущества, если соглашением об изъятии недвижимости для государственных или муниципальных нужд не установлено иное». Таким образом, правообладателям изымаемой недвижимости следует обращать внимание на наличие в соглашении условий, отступающих от указанной нормы.
В том случае, если на земельном участке, изъятом для публичных нужд, расположены изъятые вместе с таким земельным участком и подлежащие сносу объекты недвижимости, их снос осуществляется уполномоченным органом либо лицом, которому предоставлен земельный участок. Принятие решения о сносе при этом не требуется. Если эти объекты недвижимости были изъяты в собственность Российской Федерации, внесение сведений о них в реестр федерального имущества не осуществляется. Если ранее права на такие объекты недвижимости не были зарегистрированы, государственная регистрация прав, перехода, прекращения прав не осуществляется.
Как уже было упомянуто выше, в контексте цели изъятия – а именно особого публичного (!) интереса, который и обосновывает правомерность изъятия недвижимости, вызывает большие вопросы подп. 4 п. 4 ст. 56.11 ЗК РФ. Согласно этой норме, если с ходатайством об изъятии участка выступил субъект естественной монополии, недропользователь или организация, уполномоченная законом или соглашением с органом государственной власти, либо имеющая разрешение на осуществление того вида деятельности из указанных в ст. 49 ЗК РФ, для которого осуществляется изъятие, и эта организация в полном объеме оплатила правообладателю недвижимости возмещение либо предоставила другое недвижимое имущество взамен изымаемого, право собственности на изъятую недвижимость возникает непосредственно у этой организации (кроме случаев, когда участок изъят из оборота или ограничен в обороте).
Не зарегистрированные в ЕГРП права аренды (а также безвозмездного пользования, бессрочного пользования, пожизненного наследуемого владения) на участок прекращаются путем направления соответствующего уведомления уполномоченным органом или организацией, обратившейся с ходатайством, в орган, осуществляющий права собственника – публично-правового образования (принятия отдельного решения о прекращении соответствующих прав не требуется).
Помимо этого новая редакция ст. 279 ГК РФ предусматривает, что со дня прекращения прав на изъятый земельный участок прежнего правообладателя прекращаются сервитут (если только он не противоречит целям, для которых производится изъятие), залог, установленные в отношении такого земельного участка, а также договоры, заключенные данным правообладателем в отношении такого земельного участка.
Изъятие для государственных или муниципальных нужд участков, находящихся в залоге:
Введенная 499-ФЗ новая редакция ст. 25.7 ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» устанавливает, что государственная регистрация прекращения залога, иных обременений и сервитутов в отношении изымаемого участка происходит автоматически без отдельного заявления одновременно с регистрацией прекращения прав прежнего правообладателя и возникновения прав нового правообладателя – по заявлению уполномоченного органа либо организации, обратившейся с ходатайством об изъятии участка.
Между тем, статья 25 Федерального закона от 16.07.1998 № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» для случая изъятия предмета залога для государственных, муниципальных нужд предусматривает распространение ипотеки на имущество, предоставленное взамен изъятого, либо право преимущественного удовлетворения требований залогодержателя из суммы возмещения. А статья 41 указанного закона и п. 4 ст. 29 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» говорят не о регистрации прекращения залога, а о погашении регистрационной записи, что согласно прямому указанию закона не является действием по государственной регистрации прав. Причем, погашение такой записи на основании заявления одного залогодателя возможно лишь с одновременным представлением закладной, содержащей отметку владельца закладной об исполнении обеспеченного ипотекой обязательства в полном объеме, а погашение регистрационной записи без заявления возможно лишь на основании поступившего в орган, осуществляющий регистрацию, решения суда, арбитражного суда о прекращении ипотеки. Иное, согласно указанию ст. 25 Закона об ипотеке, может быть предусмотрено федеральным законом. При этом, та же ст. 25 указывает, что "регистрационная запись об ипотеке имущества, изъятого для государственных или муниципальных нужд, погашается в порядке, установленном настоящим Федеральным законом, если иное не определено Федеральным законом от 1 декабря 2007 года N 310-ФЗ «Об организации и о проведении XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, развитии города Сочи как горноклиматического курорта и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».". Каким образом указанные нормы должны соотноситься с новыми положениями о залоге, содержащимися в законе 499-ФЗ, станет понятно лишь тогда, когда сложится соответствующая правоприменительная практика.
Переходные положения закона 499-ФЗ:
Согласно п. 1 ст. 26 499-ФЗ подготовка и заключение соглашения об изъятии земельного участка по решениям об изъятии, принятым до 01.04.2015, осуществляются уже в новом порядке, установленном ГК РФ и ЗК РФ в редакции, вступающей в силу с 01.04.2015.
Собственникам зданий/сооружений, лицам, обладающим недвижимостью на иных правах и не имеющим оформленных прав в отношении участка, на котором расположены такие объекты недвижимости, возмещение в случае изъятия участка должно определяться по правилам, установленным 499-ФЗ для арендаторов.
Если у эксплуатирующей линейный объект организации право собственности на него или иное право возникли до вступления в силу 499-ФЗ и при этом отсутствуют права на землю, изъятие этой земли для публичных нужд допускается вне зависимости от наличия утвержденных документов территориального планирования и проекта планировки территории, которые бы предусматривали размещение этих объектов. Такое правило предусматривает п. 4 ст. 26 нового закона.
Авторы: Сергей Черняк, Полина Завельская (Группа ПИРКС).
Нет комментариев