СЕРГЕЙ ЧЕРНЯК → Ограничения прав на недвижимость в публичных интересах
Покупаете землю, принимаете недвижимость в залог – проверили полномочия продавца (залогодателя), проверили историю распоряжения, сделка соответствует всем требованиям закона. Достаточно ли этого для уверенности в завтрашнем дне?
Специфика земли и иной недвижимости в качестве объекта права в условиях действующего российского законодательства и правоприменения не позволяет, к сожалению, ответить на этот вопрос положительно.
Помимо установленного законом специального порядка предоставления земли частным лицам на праве собственности и аренды (порядка, обусловленного длительной государственной монополией на землю, которая фактически в значительной степени сохраняется и поныне), эта специфика заключается в том, что правовой режим и, соответственно, возможности эксплуатации и получения экономической выгоды от земли и иных прочно связанных с ней объектов напрямую определяются не только (и не столько) нормами гражданского права – единого на всей территории РФ и предоставляющего равные правовые гарантии участникам гражданских отношений. Реальный экономический потенциал таких объектов оказывается также в прямой зависимости от многочисленных публично-правовых ограничений и разрешений, которые устанавливаются, изменяются, отменяются в соответствии с нормами градостроительного, земельного, экологического права, законодательства в сфере энергетики, охраны объектов культурного наследия.
Такие нормы в публичных интересах существенным образом ограничивают правомочия владения и пользования в отношении недвижимости по сравнению с объемом правомочий собственников и других обладателей прав на движимое имущество, устанавливая, в частности, разрешительный порядок для тех или иных действий по использованию недвижимости.
Для достижения баланса публичного интереса народа РФ и частного интереса отдельных правообладателей законодатель в свое время (при принятии сначала Земельного, а затем Градостроительного кодексов РФ) предусмотрел введение системы территориального (в частности, градостроительного) зонирования. Результатом внедрения зонирования применительно к населенным пунктам должны были бы стать Правила землепользования и застройки (ПЗЗ), содержащие в себе градостроительные регламенты и принимаемые (а также изменяемые) представительным органом местного самоуправления с учетом результатов публичных слушаний. Для землепользователей определенные гарантии их прав на землю (и иную недвижимость) должен был обеспечивать как уже упомянутый порядок принятия ПЗЗ, так и само их содержание. Градостроительные регламенты, входящие в состав ПЗЗ, должны включать в себя описание всех разрешений и ограничений, определяющих правовую судьбу земельного участка и расположенной на нем недвижимости. Объектом регулирования градостроительного регламента является не отдельный земельный участок, а территориальная зона, в пределах которой все земельные участки должны иметь идентичный правовой режим.
При этом есть земли с максимально широким градрегламентом, который по большей части включает те или иные разрешения общего порядка (вид разрешенного использования, предельные параметры строительства, минимальные отступы от границ земельного участка при строительстве), но не содержит ограничений прав на землю (для них, например, не устанавливаются специальные требования, которые следует соблюдать при проведении строительных работ, также как не устанавливается и запрет на осуществление той или иной хозяйственной деятельности). Есть земли (так называемые «зоны с особыми условиями использования территорий»), правовой режим которых определяют как разрешения общего порядка, так и специальные ограничения, обусловленные особым характером территории (пример тому – регламенты по достопримечательным местам, историческим поселениям, зонам охраны объектов культурного наследия, иным охраняемым территориям и охранным зонам – в энергетике, промышленности и пр. – все они могут располагаться как за пределами населенного пункта, так и в черте города). Существуют также и земли, на которые градрегламент вообще не распространяется. Для этих последних устанавливается особый режим использования, который в основном состоит из градостроительных ограничений. В границах населенного пункта (в том числе, г. Москвы) к ним могут относиться участки, расположенные на территории объекта культурного наследия, территории общего пользования, участки, предназначенные для размещения линейных объектов либо занятые такими объектами, а также земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Различие между тем, что законодатель (и мы вслед за ним) называет «разрешениями» и теми нормами, которые названы «ограничениями», заключается, главным образом, в том, что первые устанавливаются непосредственно в ПЗЗ и носят общий характер (они не связаны с каким-либо особым назначением территории, и, как правило, их содержание должно определяться существующим или планируемым градостроительным окружением). Что касается ограничений, то они представляют собой специальные требования или меры охранного характера, обусловленные особым значением или назначением земли. Они дополнительно ограничивают права землепользователей и устанавливаются в том порядке, который для каждого из этих ограничений предусмотрен федеральным либо региональным законодательством. Таким образом, в ПЗЗ включаются и общие разрешения для каждой территориальной зоны, и те ограничения по отдельным территориям, которые уже ранее были установлены в особом в каждом случае порядке. В отношении же территорий, на которые градостроительный регламент не распространяется, ПЗЗ содержат границы соответствующих территорий на карте градостроительного зонирования.
При этом, исходя из действующего текста Градостроительного кодекса РФ, в каком бы порядке не устанавливался разрешительно-ограничительный режим, если он описан в ПЗЗ, любые изменения в нем могут производиться только путем внесения изменений в ПЗЗ – а значит, с публичными слушаниями и, во всех случаях, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, актом представительного органа местного самоуправления.
Таким образом, по тем землям, публично-правовой режим которых отражен в ПЗЗ, существуют основанные на законе предпосылки для предотвращения произвольного изменения публично-правовых разрешений и ограничений в закрытом режиме, что в свою очередь призвано обеспечить устойчивое землепользование, соблюдение прав частных лиц на земельные участки и иную недвижимость. Именно такая система, как минимум, предполагается в муниципальных образованиях и регионах, принявших ПЗЗ.
Впрочем, законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию», к настоящему моменту принятый лишь в первом чтении (и с весьма неясными дальнейшими перспективами), предполагает, в частности, исключение из общего порядка принятия изменений в ПЗЗ как раз для изменения публично-правовых ограничений (но не для разрешений, составляющих часть градостроительного регламента) – их предполагается принимать без проведения публичных слушаний.
Так или иначе, гораздо хуже обстоит дело на тех территориях, где ПЗЗ отсутствуют вовсе. К сожалению, к ним относится и Москва, и ряд территорий Московской области, для которых Федеральным законом № 456-ФЗ от 17.12.2014 «дедлайн» для принятия ПЗЗ перенесен очередной раз — на 1 июля 2016 года («Москва снова без ПЗЗ»). Таким образом, на указанных территориях (а в части Новой Москвы за счет дискриминационных градостроительных норм закона № 43-ФЗ — вдвойне) создается ситуация отсутствия даже минимальных правовых гарантий от произвольного установления/изменения градостроительных разрешений и ограничений, причем, изменений, производимых втайне от публики, становящихся известными правообладателям земли пост-фактум. Такие внезапные изменения могут касаться вида разрешенного использования, предельных параметров строительства, что очень часто происходит в г. Москве (из множества арбитражных дел приведем в качестве примеров №№ А40-27070/2014, А40-55576/2013, А40-27659/2014, А40-52843/2014, А40-158790/2013, А40-133300/2013, А40-110007/2014, А40-188082/2013), установления ограничений в связи с отнесением участка к той или иной охранной зоне, территории объекта культурного наследия (арбитражные дела №№ А40-72353/2012, А40-132420/2012, А41-5448/2013, А50-1051/2014, А65-30854/2011, Определения Верховного Суда РФ от 05.03.2014 № 29-АПГ14-1, от 17.09.2014 № 8-АПГ14-8), выявления ранее установленных ограничений (арбитражные дела №№ А70-1211/2012, А40-49146/2011, А40-137330/2012, А40-13616/2011, А65-30853/2011). Последнее чаще имеет место в Московской области, однако, встречается и в Москве.
В принципе, начиная с 1990-х гг. градостроительная политика регионов (в том числе, Москвы и Московской области) была в большой степени волюнтаристской и независимой от федеральных законов. В 2010-2011 гг. ситуация в Москве усугубилась принятием ряда новых дискриминационных норм, фактически позволивших городу произвольно менять правовой режим любого земельного участка, что в конечном итоге облегчило освобождение московских земель от неугодных землепользователей. Этот «передел» земельного рынка в Москве породил многочисленные судебные споры, о которых мы писали неоднократно («Инвестиционный переворот в Москве. Часть III», «Судебное оспаривание ГПЗУ»). Однако на данный момент происходит дальнейшее усугубление ситуации с произвольным установлением/изменением разрешительно-ограничительного режима земель. Связано это, в первую очередь, со стремительной активизацией участия государства в различных правоотношениях, и не в последнюю очередь – в земельных и градостроительных. Таким образом, сейчас, как никогда раньше, для Москвы (как и для поселений Московской области) важно создание внятной системы градостроительного зонирования и принятие ПЗЗ – как минимальных гарантий прав землепользователей от государственного вмешательства. Но поскольку в ближайшее время, как уже было отмечено выше, ожидать принятия ПЗЗ вряд ли возможно, а кроме того, последними изменениями в Градостроительный кодекс РФ «гарантийная» функция ПЗЗ в Москве существенно снижена за счет передачи вопросов принятия ПЗЗ из ведения Мосгордумы Правительству Москвы ("«Беззаконное» зонирование"), нам представляется правильным дать землепользователям и инвесторам некоторые ориентиры относительно понятия и состава ограничений прав на землю, порядка их установления и изменения в отсутствие ПЗЗ*, а также относительно способов получения доступа к соответствующей информации о публично-правовом режиме земельного участка и допустимой степени доверия к этой информации.
*В части подробного описания порядка установления и изменения вида и иных параметров разрешенного использования земельного участка отсылаем наших читателей к материалу «ГПЗУ: ответы на вопросы»).
Понятие «ограничений прав на землю»
Если в отношении обременений прав на недвижимость правами иных лиц (обременение права собственника правом хозяйственного ведения, правом аренды, ипотекой, сервитутом и пр.), действующее законодательство (и главным образом, Гражданский кодекс РФ) дает полноценное определение, устанавливает исчерпывающий перечень возможных обременений, понятные пределы, порядок установления и регистрации таких обременений в ЕГРП, и таким образом обеспечивает публичность информации об имеющихся обременениях и предсказуемость (в этой части) правового режима недвижимости для участников рынка, с публично-правовыми ограничениями ситуация обстоит существенно иначе.
Публично-правовым ограничениям прав на землю действующее законодательство не дает ни полноценного определения, ни исчерпывающего перечня, ни понятного участникам рынка порядка установления/изменения, ни полноценной системы регистрации для обеспечения публичности информации об установленных ограничениях.
Статьи 56, 56.1 Земельного кодекса РФ, посвященные понятию ограничений прав на землю, определяют эти ограничения через примерный (не исчерпывающий) их перечень. Так, к ограничениям прав на землю могут быть отнесены: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; ограничения в связи с резервированием земель для госнужд; иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами.
Способы установления публично-правовых ограничений
При этом следует учитывать, что только случаи (основания) для установления ограничений согласно приведенной выше норме должны быть предусмотрены в Земельном кодексе РФ либо иных федеральных законах. Что же касается способов установления тех или иных конкретных ограничений (их содержания и границ территорий, на которые такие ограничения распространяются), то они могут быть самыми разными для разных случаев. Для каждого типа ограничений конкретный способ его установления определяется либо Постановлением Правительства РФ, либо нормативными актами субъектов федерации, в ряде случаев – муниципальными органами. Базовый перечень либо основная суть ограничений могут быть предусмотрены непосредственно в законе (как, например, это сделано по землям особо охраняемых природных территорий). По землям промышленности и энергетики само содержание ограничений в охранной зоне либо возможный перечень ограничений зачастую устанавливается Постановлениями Правительства РФ. В ряде случаев этими нормативными актами (что чаще всего встречается в постановлениях, изданных в 1990-е гг.) определяются и сами зоны охраны – общие для всех зон охраны данного типа, как, например, это сделано в Постановлении Правительства РФ от 09.06.1995 № 578 «Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации». По некоторым ограничениям порядок установления перечня ограничений и границ территории, на которую они распространяются, законом не урегулирован либо урегулирован крайне неполно.
Круг актов, которыми могут быть оформлены соответствующие ограничения, не является, таким образом, ни ограниченным, ни строго определенным. Так, например: установление охранных зон для земель энергетики производится на основании заявления владельца энергоустановки по решению органа, осуществляющего энергонадзор; особые режимы использования земель в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия регионального и местного значения, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются в порядке, установленном законами субъектов федерации; органом власти субъекта федерации в порядке, установленном законом этого субъекта, определяется предмет охраны, границы и режим градостроительной и иной хозяйственной деятельности в пределах исторического поселения регионального значения; решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование, а решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти этого субъекта или органом местного самоуправления.
Открытость данных о режиме использования и ограничениях, установленных для участка и иной недвижимости
В редакции, действующей на момент подготовки данного материала, статья 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – ФЗ о регистрации) указывает лишь на то, что ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом. Согласно п. 2 ст. 13 того же закона государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. Таким образом, даже при самом хорошем развитии событий правообладатель земельного участка узнает о вновь установленных ограничениях лишь после того, как они будут приняты. Возможностью влиять на установление или изменение таких ограничений землепользователь в большинстве случаев не располагает.
При этом, как было указано выше, в силу специфики публично-правовых ограничений, правила, регулирующие порядок их установления, разбросаны по многочисленным правовым актам в сфере земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства в сфере энергетики и охраны объектов культурного наследия как федерального, так и регионального уровней. Указание на необходимость регистрации в ЕГРП соответствующих ограничений имеется далеко не во всех случаях. Впрочем, к настоящему времени во многих (но также – далеко не во всех) случаях на федеральном уровне закон содержит указание на необходимость включения информации об установленных ограничениях в Государственный кадастр недвижимости (ГКН), который является частью массива ЕГРП. Такое указание имеется, например, в Постановлении Правительства РФ от 26.04.2008 № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», Постановлении Правительства РФ от 18.11.2013 № 1033 «О порядке установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон» и других подзаконных актах. Общая обязанность чиновников передавать в ГКН сведения об установлении или изменении границ зон с особыми условиями использования территорий предусмотрена и Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». В какой мере эти требования выполняются чиновниками на практике – отдельный вопрос.
Помимо указанных выше источников сведений об ограничениях прав на землю, соответствующая информация должна в обязательном порядке отражаться и в генеральном плане поселения, проектах планировки, проектах межевания, градостроительных планах земельных участков (ГПЗУ).
Достоверность данных о режиме использования и ограничениях, установленных для участка и иной недвижимости
Описанная выше ситуация с публичным характером данных об установленных для участка разрешениях и ограничениях, казалось бы, должна вселять оптимизм. Однако, к сожалению, с достоверностью соответствующей информации, включенной в государственные информационные ресурсы, и уж тем более в ГПЗУ, дело обстоит довольно печальным образом. Особое внимание к созданию открытых достоверных государственных информационных систем отчетливо проявилось лишь в последние несколько лет (приведенные выше правила об отражении той или иной информации в ЕГРП и ГКН представляют собой лишь срез норм, действующих в момент подготовки данного материала). Однако многочисленные ограничения для тех или иных земель и земельных участков устанавливались (в различном порядке) и накапливались (разнообразно оформленными) долгие годы – сначала в Советском Союзе, затем уже в России. Множество охранных зон (природоохранных, зон охраны объектов культурного наследия и пр.) были установлены в 1960-90е гг., когда какие-либо требования о регистрации соответствующих ограничений или внесении их в кадастр в законе отсутствовали, и имеющаяся на данный момент судебная практика выявляет значительное число споров, так или иначе связанных с отсутствием фиксации сведений о ранее установленных ограничениях в указанных информационных ресурсах. Суммарный объем таких ограничений и полная неразбериха в том порядке оформления, который соответствовал закону в тот или иной период времени, приводят к тому, что учесть все ранее установленные ограничения по всем землям с особым статусом в пределах РФ (и даже в пределах одного субъекта федерации либо муниципального образования) оказывается крайне сложно.
Генеральный план как источник информации о зонах с особыми условиями использования территории также не вполне достоверен, поскольку принимается сроком на 20 лет и не учитывает изменений, произошедших после его принятия. Проекты планировки и межевания существуют далеко не по всем территориям. Что касается достоверности ГПЗУ как источника сведений об установленных ограничениях, то произвольное в большинстве случаев (в Москве) формирование содержания этого документа, к сожалению, вовсе не позволяет рассматривать ГПЗУ в качестве более или менее надежного источника такой информации.
В принципе, можно исходить из того, что в силу установленного ФЗ о регистрации порядка государственной регистрации прав и ограничений (обременений) в отношении недвижимого имущества и имеющейся у Росреестра обязанности обеспечивать публичную достоверность ЕГРП – для тех публично-правовых ограничений, которые закон предписывает регистрировать в ЕГРП (например, это касается зон охраны объектов культурного наследия), данные ЕГРП должны обладать более высокой, чем в иных случаях, степенью достоверности. Впрочем, далеко не во всех случаях дело обстоит именно так (см., например, статью М. Кузиной «Бородинское сражение»// Жилищное право. 2014. № 9, посвященную судебным спорам вокруг Бородино). То же касается и данных государственного кадастра недвижимости в отношении тех публично-правовых ограничений, которые считаются установленными с момента внесения в кадастр сведений о таких ограничениях и территории их действия (как это, например, предусмотрено для охранных зон объектов электросетевого хозяйства).
Тем не менее, учитывая вышесказанное, во всех случаях публично доступные данные об установлении, действии, изменении, отмене публично-правовых ограничений в отношении того или иного конкретного земельного участка – даже если информация о них была внесена в ЕГРП и государственный кадастр недвижимости – требуют тщательной проверки на предмет соответствия такой информации действительности в конкретный момент времени (при приобретении прав на землю, принятии недвижимости в залог и пр.).
Изменение публично-правовых разрешений и ограничений
Могут ли измениться публично-правовые разрешения и ограничения в период использования недвижимого имущества без инициативы правообладателя недвижимости? Да, такие изменения во многих случаях вполне допустимы при условии соблюдения установленной законом процедуры.
Например, в отсутствие ПЗЗ изменение вида разрешенного использования земельного участка может производиться по решению главы местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Какой-либо специальный порядок изменения иных параметров разрешенного использования (параметров строительства, минимальных отступов) в отсутствие ПЗЗ законом не предусмотрен (однако в ряде случаев арбитражные суды и к иным параметрам разрешенного использования применяют аналогичное правило). Что касается публично-правовых ограничений, то их изменение (как и их установление) производится в том порядке, который предусмотрен для каждого из таких ограничений действующим законодательством на федеральном либо региональном уровне. При этом в условиях Москвы городские власти считают возможным вне установленных законом процедур произвольно изменять вид и иные параметры разрешенного использования земельных участков, объектов капитального строительства – о таких «изменениях» землепользователи обычно узнают, когда обращаются за ГПЗУ. Начиная с конца 2010 года, такие действия московских чиновников в непрерывном режиме создают отдельный фронт работ для арбитражных судов («ГПЗУ: ответы на вопросы», «Судебное оспаривание ГПЗУ»).
Безусловно, Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) предусматривает определенные гарантии для землепользователя на случай изменения публично-правового режима земли. Так, например, согласно п. 8 ст. 36 ГрК РФ земля и расположенная на ней недвижимость, не соответствующие градостроительному регламенту, могут продолжать использоваться ранее начатым способом без его приведения в соответствие новому регламенту за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Однако и в этом случае, существуют серьезные ограничения. Например, в силу сложившейся арбитражной практики не считается ранее начатым использованием подготовка к строительству до тех пор, пока не получено разрешение на строительство. Соответственно, изменение публично-правового режима земли до получения застройщиком такого разрешения повлечет невозможность дальнейшего строительства. Единственная имевшаяся в законе норма, которая в этом случае, по мнению ВАС РФ, позволяла защитить интересы застройщика (пункт 7 статьи 23 Земельного кодекса РФ) была отменена Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Более того, согласно сложившейся к настоящему моменту правоприменительной практике, эта и другие подобные гарантии, установленные законом, подлежат применению в случаях, когда изменение публично-правового режима земли затрагивает права частного лица, в собственности которого эта земля находится.
В ситуации же, когда соответствующие изменения ограничивают правомочия арендатора государственной (муниципальной) земли или иного лица, у которого такая земля находится во владении и пользовании, применение соответствующих гарантий пока что носит весьма ограниченный характер (указания закона на этот счет весьма скупы, а арбитражная практика – противоречива и непоследовательна).
Что в итоге?
Внезапно выявившиеся ранее установленные публично-правовые разрешения и ограничения могут повлечь для землепользователя самые разные последствия: здесь и невозможность застройки участка либо реконструкции имеющегося здания, и административная ответственность за использование земли с нарушением установленных ограничений, и невозможность выкупить в собственность землю под зданием, и наконец – невозможность продать участок, передать его в аренду под определенные цели либо существенное непредвиденное снижение цены сделки.
В описанной ситуации приходится констатировать, что оценка экономической ценности земли и иной недвижимости в регионах, не обеспеченных ПЗЗ (в том числе, и в г. Москве) самым непосредственным образом должна быть обусловлена не только наличием либо отсутствием тех или иных градостроительных разрешений и ограничений в конкретный момент времени, но и прогнозом их неизменности (либо, наоборот, перспектив возможных изменений) с учетом всего массива имеющейся по участку градостроительной и иной документации. Принятие любых решений, связанных с эксплуатацией московской недвижимости, без тщательного анализа и учета указанных факторов способно привести к внезапному и стремительному обесцениванию соответствующих активов и фактической невозможности их использования даже в том случае, когда та или иная сделка в отношении прав на недвижимость (включая принятие недвижимости в залог в обеспечение исполнения обязательств) совершена в полном соответствии с гражданско-правовым законодательством и не имеет каких бы то ни было правовых дефектов сама по себе.
При этом следует учитывать и тот факт, что в случае выявления правообладателем недвижимости после ее приобретения тех или иных публично-правовых ограничений, препятствующих полноценной эксплуатации недвижимости, он может пытаться взыскивать убытки с продавца недвижимости либо органа власти, по вине которых покупатель был лишен информации об ограничениях прав на землю, однако, рассчитывать на отмену соответствующего ограничения (если суд сочтет его установленным) в большинстве случаев не представляется возможным.
Несколько иначе обстоит дело с внезапно выявленными изменениями вида или иных параметров разрешенного использования земельного участка и расположенной на нем недвижимости: на протяжении последнего года формируется арбитражная практика, которая, при должной подготовке правовой базы для оспаривания, во многих случаях позволяет землепользователям добиваться признания незаконными соответствующих действий и решений городской власти. Впрочем, своевременная и полная проверка всех действительно установленных для участка в разное время разрешений и ограничений (на основе массива всей имеющейся по участку градостроительной и иной документации), а также оценка перспектив изменения правового режима участка с учетом его градостроительной истории и текущей административной ситуации позволит сэкономить силы, нервы, время и избежать многолетних судов по указанным вопросам даже в тех случаях, когда судебные перспективы могут быть не самыми плохими.
Авторы: Сергей Черняк, Полина Завельская (Группа ПИРКС).
Специфика земли и иной недвижимости в качестве объекта права в условиях действующего российского законодательства и правоприменения не позволяет, к сожалению, ответить на этот вопрос положительно.
Помимо установленного законом специального порядка предоставления земли частным лицам на праве собственности и аренды (порядка, обусловленного длительной государственной монополией на землю, которая фактически в значительной степени сохраняется и поныне), эта специфика заключается в том, что правовой режим и, соответственно, возможности эксплуатации и получения экономической выгоды от земли и иных прочно связанных с ней объектов напрямую определяются не только (и не столько) нормами гражданского права – единого на всей территории РФ и предоставляющего равные правовые гарантии участникам гражданских отношений. Реальный экономический потенциал таких объектов оказывается также в прямой зависимости от многочисленных публично-правовых ограничений и разрешений, которые устанавливаются, изменяются, отменяются в соответствии с нормами градостроительного, земельного, экологического права, законодательства в сфере энергетики, охраны объектов культурного наследия.
Такие нормы в публичных интересах существенным образом ограничивают правомочия владения и пользования в отношении недвижимости по сравнению с объемом правомочий собственников и других обладателей прав на движимое имущество, устанавливая, в частности, разрешительный порядок для тех или иных действий по использованию недвижимости.
Для достижения баланса публичного интереса народа РФ и частного интереса отдельных правообладателей законодатель в свое время (при принятии сначала Земельного, а затем Градостроительного кодексов РФ) предусмотрел введение системы территориального (в частности, градостроительного) зонирования. Результатом внедрения зонирования применительно к населенным пунктам должны были бы стать Правила землепользования и застройки (ПЗЗ), содержащие в себе градостроительные регламенты и принимаемые (а также изменяемые) представительным органом местного самоуправления с учетом результатов публичных слушаний. Для землепользователей определенные гарантии их прав на землю (и иную недвижимость) должен был обеспечивать как уже упомянутый порядок принятия ПЗЗ, так и само их содержание. Градостроительные регламенты, входящие в состав ПЗЗ, должны включать в себя описание всех разрешений и ограничений, определяющих правовую судьбу земельного участка и расположенной на нем недвижимости. Объектом регулирования градостроительного регламента является не отдельный земельный участок, а территориальная зона, в пределах которой все земельные участки должны иметь идентичный правовой режим.
При этом есть земли с максимально широким градрегламентом, который по большей части включает те или иные разрешения общего порядка (вид разрешенного использования, предельные параметры строительства, минимальные отступы от границ земельного участка при строительстве), но не содержит ограничений прав на землю (для них, например, не устанавливаются специальные требования, которые следует соблюдать при проведении строительных работ, также как не устанавливается и запрет на осуществление той или иной хозяйственной деятельности). Есть земли (так называемые «зоны с особыми условиями использования территорий»), правовой режим которых определяют как разрешения общего порядка, так и специальные ограничения, обусловленные особым характером территории (пример тому – регламенты по достопримечательным местам, историческим поселениям, зонам охраны объектов культурного наследия, иным охраняемым территориям и охранным зонам – в энергетике, промышленности и пр. – все они могут располагаться как за пределами населенного пункта, так и в черте города). Существуют также и земли, на которые градрегламент вообще не распространяется. Для этих последних устанавливается особый режим использования, который в основном состоит из градостроительных ограничений. В границах населенного пункта (в том числе, г. Москвы) к ним могут относиться участки, расположенные на территории объекта культурного наследия, территории общего пользования, участки, предназначенные для размещения линейных объектов либо занятые такими объектами, а также земельные участки, предоставленные для добычи полезных ископаемых.
Различие между тем, что законодатель (и мы вслед за ним) называет «разрешениями» и теми нормами, которые названы «ограничениями», заключается, главным образом, в том, что первые устанавливаются непосредственно в ПЗЗ и носят общий характер (они не связаны с каким-либо особым назначением территории, и, как правило, их содержание должно определяться существующим или планируемым градостроительным окружением). Что касается ограничений, то они представляют собой специальные требования или меры охранного характера, обусловленные особым значением или назначением земли. Они дополнительно ограничивают права землепользователей и устанавливаются в том порядке, который для каждого из этих ограничений предусмотрен федеральным либо региональным законодательством. Таким образом, в ПЗЗ включаются и общие разрешения для каждой территориальной зоны, и те ограничения по отдельным территориям, которые уже ранее были установлены в особом в каждом случае порядке. В отношении же территорий, на которые градостроительный регламент не распространяется, ПЗЗ содержат границы соответствующих территорий на карте градостроительного зонирования.
При этом, исходя из действующего текста Градостроительного кодекса РФ, в каком бы порядке не устанавливался разрешительно-ограничительный режим, если он описан в ПЗЗ, любые изменения в нем могут производиться только путем внесения изменений в ПЗЗ – а значит, с публичными слушаниями и, во всех случаях, кроме Москвы и Санкт-Петербурга, актом представительного органа местного самоуправления.
Таким образом, по тем землям, публично-правовой режим которых отражен в ПЗЗ, существуют основанные на законе предпосылки для предотвращения произвольного изменения публично-правовых разрешений и ограничений в закрытом режиме, что в свою очередь призвано обеспечить устойчивое землепользование, соблюдение прав частных лиц на земельные участки и иную недвижимость. Именно такая система, как минимум, предполагается в муниципальных образованиях и регионах, принявших ПЗЗ.
Впрочем, законопроект № 465407-6 «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию», к настоящему моменту принятый лишь в первом чтении (и с весьма неясными дальнейшими перспективами), предполагает, в частности, исключение из общего порядка принятия изменений в ПЗЗ как раз для изменения публично-правовых ограничений (но не для разрешений, составляющих часть градостроительного регламента) – их предполагается принимать без проведения публичных слушаний.
Так или иначе, гораздо хуже обстоит дело на тех территориях, где ПЗЗ отсутствуют вовсе. К сожалению, к ним относится и Москва, и ряд территорий Московской области, для которых Федеральным законом № 456-ФЗ от 17.12.2014 «дедлайн» для принятия ПЗЗ перенесен очередной раз — на 1 июля 2016 года («Москва снова без ПЗЗ»). Таким образом, на указанных территориях (а в части Новой Москвы за счет дискриминационных градостроительных норм закона № 43-ФЗ — вдвойне) создается ситуация отсутствия даже минимальных правовых гарантий от произвольного установления/изменения градостроительных разрешений и ограничений, причем, изменений, производимых втайне от публики, становящихся известными правообладателям земли пост-фактум. Такие внезапные изменения могут касаться вида разрешенного использования, предельных параметров строительства, что очень часто происходит в г. Москве (из множества арбитражных дел приведем в качестве примеров №№ А40-27070/2014, А40-55576/2013, А40-27659/2014, А40-52843/2014, А40-158790/2013, А40-133300/2013, А40-110007/2014, А40-188082/2013), установления ограничений в связи с отнесением участка к той или иной охранной зоне, территории объекта культурного наследия (арбитражные дела №№ А40-72353/2012, А40-132420/2012, А41-5448/2013, А50-1051/2014, А65-30854/2011, Определения Верховного Суда РФ от 05.03.2014 № 29-АПГ14-1, от 17.09.2014 № 8-АПГ14-8), выявления ранее установленных ограничений (арбитражные дела №№ А70-1211/2012, А40-49146/2011, А40-137330/2012, А40-13616/2011, А65-30853/2011). Последнее чаще имеет место в Московской области, однако, встречается и в Москве.
В принципе, начиная с 1990-х гг. градостроительная политика регионов (в том числе, Москвы и Московской области) была в большой степени волюнтаристской и независимой от федеральных законов. В 2010-2011 гг. ситуация в Москве усугубилась принятием ряда новых дискриминационных норм, фактически позволивших городу произвольно менять правовой режим любого земельного участка, что в конечном итоге облегчило освобождение московских земель от неугодных землепользователей. Этот «передел» земельного рынка в Москве породил многочисленные судебные споры, о которых мы писали неоднократно («Инвестиционный переворот в Москве. Часть III», «Судебное оспаривание ГПЗУ»). Однако на данный момент происходит дальнейшее усугубление ситуации с произвольным установлением/изменением разрешительно-ограничительного режима земель. Связано это, в первую очередь, со стремительной активизацией участия государства в различных правоотношениях, и не в последнюю очередь – в земельных и градостроительных. Таким образом, сейчас, как никогда раньше, для Москвы (как и для поселений Московской области) важно создание внятной системы градостроительного зонирования и принятие ПЗЗ – как минимальных гарантий прав землепользователей от государственного вмешательства. Но поскольку в ближайшее время, как уже было отмечено выше, ожидать принятия ПЗЗ вряд ли возможно, а кроме того, последними изменениями в Градостроительный кодекс РФ «гарантийная» функция ПЗЗ в Москве существенно снижена за счет передачи вопросов принятия ПЗЗ из ведения Мосгордумы Правительству Москвы ("«Беззаконное» зонирование"), нам представляется правильным дать землепользователям и инвесторам некоторые ориентиры относительно понятия и состава ограничений прав на землю, порядка их установления и изменения в отсутствие ПЗЗ*, а также относительно способов получения доступа к соответствующей информации о публично-правовом режиме земельного участка и допустимой степени доверия к этой информации.
*В части подробного описания порядка установления и изменения вида и иных параметров разрешенного использования земельного участка отсылаем наших читателей к материалу «ГПЗУ: ответы на вопросы»).
Понятие «ограничений прав на землю»
Если в отношении обременений прав на недвижимость правами иных лиц (обременение права собственника правом хозяйственного ведения, правом аренды, ипотекой, сервитутом и пр.), действующее законодательство (и главным образом, Гражданский кодекс РФ) дает полноценное определение, устанавливает исчерпывающий перечень возможных обременений, понятные пределы, порядок установления и регистрации таких обременений в ЕГРП, и таким образом обеспечивает публичность информации об имеющихся обременениях и предсказуемость (в этой части) правового режима недвижимости для участников рынка, с публично-правовыми ограничениями ситуация обстоит существенно иначе.
Публично-правовым ограничениям прав на землю действующее законодательство не дает ни полноценного определения, ни исчерпывающего перечня, ни понятного участникам рынка порядка установления/изменения, ни полноценной системы регистрации для обеспечения публичности информации об установленных ограничениях.
Статьи 56, 56.1 Земельного кодекса РФ, посвященные понятию ограничений прав на землю, определяют эти ограничения через примерный (не исчерпывающий) их перечень. Так, к ограничениям прав на землю могут быть отнесены: особые условия использования земельных участков и режим хозяйственной деятельности в охранных, санитарно-защитных зонах; особые условия охраны окружающей среды, в том числе животного и растительного мира, памятников природы, истории и культуры, археологических объектов, сохранения плодородного слоя почвы, естественной среды обитания, путей миграции диких животных; ограничения в связи с резервированием земель для госнужд; иные ограничения использования земельных участков в случаях, установленных Земельным кодексом РФ и иными федеральными законами.
Способы установления публично-правовых ограничений
При этом следует учитывать, что только случаи (основания) для установления ограничений согласно приведенной выше норме должны быть предусмотрены в Земельном кодексе РФ либо иных федеральных законах. Что же касается способов установления тех или иных конкретных ограничений (их содержания и границ территорий, на которые такие ограничения распространяются), то они могут быть самыми разными для разных случаев. Для каждого типа ограничений конкретный способ его установления определяется либо Постановлением Правительства РФ, либо нормативными актами субъектов федерации, в ряде случаев – муниципальными органами. Базовый перечень либо основная суть ограничений могут быть предусмотрены непосредственно в законе (как, например, это сделано по землям особо охраняемых природных территорий). По землям промышленности и энергетики само содержание ограничений в охранной зоне либо возможный перечень ограничений зачастую устанавливается Постановлениями Правительства РФ. В ряде случаев этими нормативными актами (что чаще всего встречается в постановлениях, изданных в 1990-е гг.) определяются и сами зоны охраны – общие для всех зон охраны данного типа, как, например, это сделано в Постановлении Правительства РФ от 09.06.1995 № 578 «Об утверждении Правил охраны линий и сооружений связи Российской Федерации». По некоторым ограничениям порядок установления перечня ограничений и границ территории, на которую они распространяются, законом не урегулирован либо урегулирован крайне неполно.
Круг актов, которыми могут быть оформлены соответствующие ограничения, не является, таким образом, ни ограниченным, ни строго определенным. Так, например: установление охранных зон для земель энергетики производится на основании заявления владельца энергоустановки по решению органа, осуществляющего энергонадзор; особые режимы использования земель в границах территорий зон охраны объектов культурного наследия регионального и местного значения, требования к градостроительным регламентам в границах территорий данных зон утверждаются в порядке, установленном законами субъектов федерации; органом власти субъекта федерации в порядке, установленном законом этого субъекта, определяется предмет охраны, границы и режим градостроительной и иной хозяйственной деятельности в пределах исторического поселения регионального значения; решение о резервировании земель для федеральных нужд принимается федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным на оказание государственных услуг и управление федеральным имуществом, в установленной сфере деятельности которого планируется осуществить резервирование, а решение о резервировании земель для государственных нужд субъекта федерации или муниципальных нужд принимается соответственно уполномоченным исполнительным органом государственной власти этого субъекта или органом местного самоуправления.
Открытость данных о режиме использования и ограничениях, установленных для участка и иной недвижимости
В редакции, действующей на момент подготовки данного материала, статья 4 Федерального закона от 21.07.1997 № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» (далее – ФЗ о регистрации) указывает лишь на то, что ограничения (обременения) прав на недвижимое имущество, возникающие на основании договора либо акта органа государственной власти или акта органа местного самоуправления, подлежат государственной регистрации в случаях, предусмотренных законом. Согласно п. 2 ст. 13 того же закона государственная регистрация ограничений (обременений) прав, установленных в соответствии с законодательством в публичных интересах органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляется по инициативе указанных органов с обязательным уведомлением правообладателя (правообладателей) объекта недвижимости. Таким образом, даже при самом хорошем развитии событий правообладатель земельного участка узнает о вновь установленных ограничениях лишь после того, как они будут приняты. Возможностью влиять на установление или изменение таких ограничений землепользователь в большинстве случаев не располагает.
При этом, как было указано выше, в силу специфики публично-правовых ограничений, правила, регулирующие порядок их установления, разбросаны по многочисленным правовым актам в сфере земельного, градостроительного, природоохранного законодательства, законодательства в сфере энергетики и охраны объектов культурного наследия как федерального, так и регионального уровней. Указание на необходимость регистрации в ЕГРП соответствующих ограничений имеется далеко не во всех случаях. Впрочем, к настоящему времени во многих (но также – далеко не во всех) случаях на федеральном уровне закон содержит указание на необходимость включения информации об установленных ограничениях в Государственный кадастр недвижимости (ГКН), который является частью массива ЕГРП. Такое указание имеется, например, в Постановлении Правительства РФ от 26.04.2008 № 315 «Об утверждении Положения о зонах охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации», Постановлении Правительства РФ от 18.11.2013 № 1033 «О порядке установления охранных зон объектов по производству электрической энергии и особых условий использования земельных участков, расположенных в границах таких зон» и других подзаконных актах. Общая обязанность чиновников передавать в ГКН сведения об установлении или изменении границ зон с особыми условиями использования территорий предусмотрена и Федеральным законом от 24.07.2007 № 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости». В какой мере эти требования выполняются чиновниками на практике – отдельный вопрос.
Помимо указанных выше источников сведений об ограничениях прав на землю, соответствующая информация должна в обязательном порядке отражаться и в генеральном плане поселения, проектах планировки, проектах межевания, градостроительных планах земельных участков (ГПЗУ).
Достоверность данных о режиме использования и ограничениях, установленных для участка и иной недвижимости
Описанная выше ситуация с публичным характером данных об установленных для участка разрешениях и ограничениях, казалось бы, должна вселять оптимизм. Однако, к сожалению, с достоверностью соответствующей информации, включенной в государственные информационные ресурсы, и уж тем более в ГПЗУ, дело обстоит довольно печальным образом. Особое внимание к созданию открытых достоверных государственных информационных систем отчетливо проявилось лишь в последние несколько лет (приведенные выше правила об отражении той или иной информации в ЕГРП и ГКН представляют собой лишь срез норм, действующих в момент подготовки данного материала). Однако многочисленные ограничения для тех или иных земель и земельных участков устанавливались (в различном порядке) и накапливались (разнообразно оформленными) долгие годы – сначала в Советском Союзе, затем уже в России. Множество охранных зон (природоохранных, зон охраны объектов культурного наследия и пр.) были установлены в 1960-90е гг., когда какие-либо требования о регистрации соответствующих ограничений или внесении их в кадастр в законе отсутствовали, и имеющаяся на данный момент судебная практика выявляет значительное число споров, так или иначе связанных с отсутствием фиксации сведений о ранее установленных ограничениях в указанных информационных ресурсах. Суммарный объем таких ограничений и полная неразбериха в том порядке оформления, который соответствовал закону в тот или иной период времени, приводят к тому, что учесть все ранее установленные ограничения по всем землям с особым статусом в пределах РФ (и даже в пределах одного субъекта федерации либо муниципального образования) оказывается крайне сложно.
Генеральный план как источник информации о зонах с особыми условиями использования территории также не вполне достоверен, поскольку принимается сроком на 20 лет и не учитывает изменений, произошедших после его принятия. Проекты планировки и межевания существуют далеко не по всем территориям. Что касается достоверности ГПЗУ как источника сведений об установленных ограничениях, то произвольное в большинстве случаев (в Москве) формирование содержания этого документа, к сожалению, вовсе не позволяет рассматривать ГПЗУ в качестве более или менее надежного источника такой информации.
В принципе, можно исходить из того, что в силу установленного ФЗ о регистрации порядка государственной регистрации прав и ограничений (обременений) в отношении недвижимого имущества и имеющейся у Росреестра обязанности обеспечивать публичную достоверность ЕГРП – для тех публично-правовых ограничений, которые закон предписывает регистрировать в ЕГРП (например, это касается зон охраны объектов культурного наследия), данные ЕГРП должны обладать более высокой, чем в иных случаях, степенью достоверности. Впрочем, далеко не во всех случаях дело обстоит именно так (см., например, статью М. Кузиной «Бородинское сражение»// Жилищное право. 2014. № 9, посвященную судебным спорам вокруг Бородино). То же касается и данных государственного кадастра недвижимости в отношении тех публично-правовых ограничений, которые считаются установленными с момента внесения в кадастр сведений о таких ограничениях и территории их действия (как это, например, предусмотрено для охранных зон объектов электросетевого хозяйства).
Тем не менее, учитывая вышесказанное, во всех случаях публично доступные данные об установлении, действии, изменении, отмене публично-правовых ограничений в отношении того или иного конкретного земельного участка – даже если информация о них была внесена в ЕГРП и государственный кадастр недвижимости – требуют тщательной проверки на предмет соответствия такой информации действительности в конкретный момент времени (при приобретении прав на землю, принятии недвижимости в залог и пр.).
Изменение публично-правовых разрешений и ограничений
Могут ли измениться публично-правовые разрешения и ограничения в период использования недвижимого имущества без инициативы правообладателя недвижимости? Да, такие изменения во многих случаях вполне допустимы при условии соблюдения установленной законом процедуры.
Например, в отсутствие ПЗЗ изменение вида разрешенного использования земельного участка может производиться по решению главы местной администрации с учетом результатов публичных слушаний. Какой-либо специальный порядок изменения иных параметров разрешенного использования (параметров строительства, минимальных отступов) в отсутствие ПЗЗ законом не предусмотрен (однако в ряде случаев арбитражные суды и к иным параметрам разрешенного использования применяют аналогичное правило). Что касается публично-правовых ограничений, то их изменение (как и их установление) производится в том порядке, который предусмотрен для каждого из таких ограничений действующим законодательством на федеральном либо региональном уровне. При этом в условиях Москвы городские власти считают возможным вне установленных законом процедур произвольно изменять вид и иные параметры разрешенного использования земельных участков, объектов капитального строительства – о таких «изменениях» землепользователи обычно узнают, когда обращаются за ГПЗУ. Начиная с конца 2010 года, такие действия московских чиновников в непрерывном режиме создают отдельный фронт работ для арбитражных судов («ГПЗУ: ответы на вопросы», «Судебное оспаривание ГПЗУ»).
Безусловно, Градостроительный кодекс РФ (ГрК РФ) предусматривает определенные гарантии для землепользователя на случай изменения публично-правового режима земли. Так, например, согласно п. 8 ст. 36 ГрК РФ земля и расположенная на ней недвижимость, не соответствующие градостроительному регламенту, могут продолжать использоваться ранее начатым способом без его приведения в соответствие новому регламенту за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
Однако и в этом случае, существуют серьезные ограничения. Например, в силу сложившейся арбитражной практики не считается ранее начатым использованием подготовка к строительству до тех пор, пока не получено разрешение на строительство. Соответственно, изменение публично-правового режима земли до получения застройщиком такого разрешения повлечет невозможность дальнейшего строительства. Единственная имевшаяся в законе норма, которая в этом случае, по мнению ВАС РФ, позволяла защитить интересы застройщика (пункт 7 статьи 23 Земельного кодекса РФ) была отменена Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 499-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». Более того, согласно сложившейся к настоящему моменту правоприменительной практике, эта и другие подобные гарантии, установленные законом, подлежат применению в случаях, когда изменение публично-правового режима земли затрагивает права частного лица, в собственности которого эта земля находится.
В ситуации же, когда соответствующие изменения ограничивают правомочия арендатора государственной (муниципальной) земли или иного лица, у которого такая земля находится во владении и пользовании, применение соответствующих гарантий пока что носит весьма ограниченный характер (указания закона на этот счет весьма скупы, а арбитражная практика – противоречива и непоследовательна).
Что в итоге?
Внезапно выявившиеся ранее установленные публично-правовые разрешения и ограничения могут повлечь для землепользователя самые разные последствия: здесь и невозможность застройки участка либо реконструкции имеющегося здания, и административная ответственность за использование земли с нарушением установленных ограничений, и невозможность выкупить в собственность землю под зданием, и наконец – невозможность продать участок, передать его в аренду под определенные цели либо существенное непредвиденное снижение цены сделки.
В описанной ситуации приходится констатировать, что оценка экономической ценности земли и иной недвижимости в регионах, не обеспеченных ПЗЗ (в том числе, и в г. Москве) самым непосредственным образом должна быть обусловлена не только наличием либо отсутствием тех или иных градостроительных разрешений и ограничений в конкретный момент времени, но и прогнозом их неизменности (либо, наоборот, перспектив возможных изменений) с учетом всего массива имеющейся по участку градостроительной и иной документации. Принятие любых решений, связанных с эксплуатацией московской недвижимости, без тщательного анализа и учета указанных факторов способно привести к внезапному и стремительному обесцениванию соответствующих активов и фактической невозможности их использования даже в том случае, когда та или иная сделка в отношении прав на недвижимость (включая принятие недвижимости в залог в обеспечение исполнения обязательств) совершена в полном соответствии с гражданско-правовым законодательством и не имеет каких бы то ни было правовых дефектов сама по себе.
При этом следует учитывать и тот факт, что в случае выявления правообладателем недвижимости после ее приобретения тех или иных публично-правовых ограничений, препятствующих полноценной эксплуатации недвижимости, он может пытаться взыскивать убытки с продавца недвижимости либо органа власти, по вине которых покупатель был лишен информации об ограничениях прав на землю, однако, рассчитывать на отмену соответствующего ограничения (если суд сочтет его установленным) в большинстве случаев не представляется возможным.
Несколько иначе обстоит дело с внезапно выявленными изменениями вида или иных параметров разрешенного использования земельного участка и расположенной на нем недвижимости: на протяжении последнего года формируется арбитражная практика, которая, при должной подготовке правовой базы для оспаривания, во многих случаях позволяет землепользователям добиваться признания незаконными соответствующих действий и решений городской власти. Впрочем, своевременная и полная проверка всех действительно установленных для участка в разное время разрешений и ограничений (на основе массива всей имеющейся по участку градостроительной и иной документации), а также оценка перспектив изменения правового режима участка с учетом его градостроительной истории и текущей административной ситуации позволит сэкономить силы, нервы, время и избежать многолетних судов по указанным вопросам даже в тех случаях, когда судебные перспективы могут быть не самыми плохими.
Авторы: Сергей Черняк, Полина Завельская (Группа ПИРКС).
Нет комментариев