Покупаете землю, принимаете недвижимость в залог – проверили полномочия продавца (залогодателя), проверили историю распоряжения, сделка соответствует всем требованиям закона. Достаточно ли этого для уверенности в завтрашнем дне?

17 декабря 2014 года Государственная Дума приняла Федеральный закон № 456-ФЗ, которым в числе прочего внесены изменения во Вводные законы к ГрК РФ и ЗК РФ. Закон подписан Президентом 29 декабря 2014, вступает в силу 1 января 2015 года.

Как и предполагали специалисты Группы ПИРКС, срок для принятия Правил землепользования и застройки (ПЗЗ) в г. Москве продлен — до 1 июля 2016 года (ст. ст. 2 и 4 указанного Федерального закона). Соответствующая поправка была внесена в текст законопроекта на этапе второго чтения традиционным защитником интересов московской администрации М.Л. Шаккумом.

Таким образом, с огромным сожалением приходится констатировать, что Москва еще очень не скоро обретет систему градостроительного зонирования, которая бы гарантировала права московских землепользователей и защищала их от произвола городских властей.

Новый порядок утверждения Правил землепользования и застройки в городах федерального значения — Москве и Санкт-Петербурге.

15 ноября 2014 года вступил в силу федеральный закон № 307-ФЗ от 14.10.2014, который в числе прочего внес весьма существенное изменение в Градостроительный кодекс РФ в части, касающейся порядка принятия в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге Правил землепользования и застройки.

Применительно к г. Москве ранее действовавшая редакция Градостроительного кодекса РФ вкупе с Градостроительным кодексом Москвы предусматривали, что Правила землепользования и застройки, этот важнейший градостроительный документ, должны приниматься Московской городской Думой в форме закона города Москвы (аналогичным образом полномочия по принятию ПЗЗ в Санкт-Петербурге были отнесены к ведению Заксобрания Санкт-Петербурга).

Редакция Градостроительного кодекса РФ, вступившая в силу с 15.11.2014, изменила это положение кардинальным образом, передав полномочия по принятию ПЗЗ в Москве и Санкт-Петербурге высшим исполнительным органам государственной власти этих субъектов федерации.

Для того чтобы пояснить значение этих изменений, позволим себе небольшой экскурс в градостроительное право в части тех принципов регулирования градостроительства в поселениях, которые вплоть до 15.11.2014 распространялись в том числе и на города федерального значения – Москву и Санкт-Петербург.

Общие принципы и порядок регулирования градостроительства в поселениях были определены Градостроительным кодексом РФ еще десять лет назад. Суть их очень проста:

Стратегические вопросы назначения различных территорий в границах поселений в целях обеспечения их устойчивого развития, развития инженерной, транспортной и социальной инфраструктур, учета интересов жителей и их объединений, Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных образований и с учетом всей совокупности социальных, экономических, экологических и иных факторов разрешаются в так называемых «документах территориального планирования».

Для поселений такими документами являются, в частности, генеральные планы, утверждаемые нормативными актами соответствующих представительных органов местного самоуправления этих поселений. Согласно ч. 3 ст. 63 Градостроительного кодекса РФ в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которые, будучи субъектами федерации, одновременно являются городскими поселениями с внутригородскими муниципальными образованиями, генеральные планы утверждают законодательные (представительные) органы государственной власти соответствующего субъекта РФ. В г. Москве генеральный план утверждается законом города Москвы, который принимает Мосгордума (ст.ст. 6, 26 Закона г. Москвы от 25.06.2008 № 28 «Градостроительный кодекс города Москвы») по результатам проведения публичных слушаний в каждом муниципальном образовании на территории столицы. В настоящее время действует генеральный план, утвержденный Законом г. Москвы от 05.05.2010 № 17 «О Генеральном плане города Москвы» по результатам публичных слушаний, которые были проведены летом–осенью 2009 года.

Таким образом, подготовка и утверждение генерального плана поселения, как базисного документа территориального планирования, который определяет основные параметры градостроительной деятельности в поселении не менее чем на 20 лет вперед (ч. 11 ст. 9 Градостроительного кодекса РФ) и потому непосредственно затрагивает жизненные интересы всех жителей такого поселения (в том числе, столицы России), согласно нормам федерального закона производится путем реализации гражданами своего конституционного права участвовать в управлении делами государства через своих представителей (ст. 32 Конституции РФ, ст. 2 Градостроительного кодекса РФ), а также через прямое волеизъявление на публичных слушаниях.

Следующим уровнем градостроительной документации поселения, подчиненной документу территориального планирования, является документ градостроительного зонирования – правила землепользования и застройки (ПЗЗ).

По своей сути ПЗЗ определяют градостроительно однородные виды территориальных зон, конкретизируют генеральный план применительно к этим территориальным зонам и устанавливают единый для каждой из таких зон градостроительный регламент (виды разрешенного использования земельных участков в границах этой зоны, их предельные размеры и предельные параметры разрешенного строительства, а также ограничения использования земельных участков и объектов капитального строительства). Земельные участки, расположенные в границах одной территориальной зоны, должны иметь одни и те же параметры разрешенного использования, которые указываются в соответствующих градостроительных планах (ГПЗУ) этих участков.

Правила землепользования и застройки прямо и непосредственно затрагивают жизненные интересы всех жителей поселения точно так же, как и генеральный план. По этой причине в редакции Градостроительного кодекса РФ, которая действовала с 2004 г. по 15.11.2014 г., законодатель установил (п. 8 ст. 1, ст.ст. 31 и 32), что ПЗЗ, как и генеральные планы, утверждаются нормативными актами представительных органов местного самоуправления на основе результатов публичных слушаний (протоколы публичных слушаний по проекту ПЗЗ и заключение о результатах таких публичных слушаний являются обязательным приложением к проекту правил землепользования при их утверждении).

До 15.11.2014 ст. 63 Градостроительного кодекса РФ определяя, что «градостроительная деятельность в субъектах Российской Федерации — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге регулируется настоящим Кодексом с учетом особенностей, установленных настоящей статьей», не содержала каких-либо специальных оговорок о порядке принятия ПЗЗ в Москве и Санкт-Петербурге. В полном соответствии с федеральным законом согласно ст.ст. 6, 36 Градостроительного кодекса Москвы ПЗЗ подлежали утверждению Мосгордумой путем принятия соответствующего закона г. Москвы.

К настоящему времени закон г. Москвы об утверждении ПЗЗ, проект которых прошел публичные слушания в 2009 г. одновременно с проектом генерального плана г. Москвы, был одобрен Постановлением Правительства Москвы от 17.11.2009 № 1278-ПП, внесен Мэром Москвы в Мосгордуму и принят в первом чтении (Постановление Московской городской Думы от 02.12.2009 № 57).

Таким образом, по исходному замыслу и федерального, и московского законодателя не только Генеральный план, но и ПЗЗ должны готовиться и утверждаться в порядке реализации конституционного права москвичей на участие в управлении делами государства (ч. 1 ст. 32 Конституции): через представительный орган власти – Московскую городскую думу, а также путем прямого волеизъявления на публичных слушаниях (т.е. путем участия в осуществлении местного самоуправления). Именно такая идея обеспечения народовластия и участия граждан в градостроительной деятельности столицы всего пять лет назад поддерживалась и депутатами Мосгордумы, и тогдашним Мэром Москвы.

Ситуация радикально изменилась осенью 2010 г. с приходом в Москву новой команды городских чиновников, которая незамедлительно приступила к внедрению новой системы управления в сфере градостроительства и землепользования. Уже в декабре 2010 г. практически все решения по этим вопросам стали приниматься за закрытыми дверями так называемой «Градостроительно-земельной комиссией» (ГЗК) – поспешно созданным рабочим органом Правительства Москвы с невнятным правовым статусом и постоянно изменяющимися полномочиями (за 4 года в положение о ГЗК не менее 15 раз вносились существенные изменения!). Под благовидным предлогом был не только фактически похоронен так и не дошедший до второго чтения городской закон об утверждении прошедшего публичные слушания проекта ПЗЗ, но и отменены (Постановлением Правительства Москвы от 17.04.2012 № 139-ПП) ранее установленные схемы градостроительного зонирования столицы.

Несмотря на то, что любое изменение градостроительного документа, прошедшего публичные слушания, возможно только после проведения новых публичных слушаний, ГЗК тихо и незаметно, но регулярно в закрытом режиме «редактировала» проект ПЗЗ. В результате сейчас Москомархитектуры практически использует так называемый «актуализированный» проект ПЗЗ, во многом заметно отличающийся от проекта, одобренного москвичами на публичных слушаниях, и потому весьма сомнительный с юридической точки зрения.

Наличие утвержденных городским законом правил землепользования и застройки в Москве существенно ограничило бы такое «ручное управление» градостроительством, в частности, ГЗК уже не могла бы по своему усмотрению разрешать или запрещать строительство на отдельных участках тех или иных объектов. Не могла бы она в дальнейшем и произвольно устанавливать или изменять требования к параметрам таких объектов, поскольку не только допустимые варианты разрешенного использования каждого земельного участка, но и предельные параметры объектов строительства на нем – высотность, площадь застройки и т.д., были бы определены этим общедоступным законом, обязательным не только для застройщиков, но и для чиновников.

Таким образом, если бы ПЗЗ, как это предусматривал закон до 15.11.2014, были бы утверждены городским законом, «ручное управление» московским градостроительством должно было бы сократиться до уровня крайне малозначительного. Одновременно должна была бы исчезнуть и возможность внеконкурсного предоставления земельных участков под коммерческое строительство, которая заметно влияла на масштаб коррупции в этой сфере землепользования и градостроительства.

Между тем, ст. 4 Вводного закона к Градостроительному кодексу РФ (Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ) и ст. 3 Вводного закона к Земельному кодексу РФ (Федеральный закон от 25.10.2001 № 137-ФЗ) содержат предельный срок для принятия ПЗЗ – срок, после которого запрещается не только выдавать ГПЗУ, не основанные на содержащихся в ПЗЗ градостроительных регламентах, но и вообще предоставлять для строительства земельные участки (за исключением земельных участков нескольких особых категорий, для которых согласно ч.ч. 4 и 6 ст. 36 Градостроительного кодекса РФ вообще не должны устанавливаться градостроительные регламенты, или на которые такие регламенты не распространяются). С учетом проведенных в 2009 г. не только в Москве, но и во многих других городах и поселках России публичных слушаний по проектам соответствующих ПЗЗ, Федеральным законом от 27.12.2009 № 351-ФЗ такой предельный срок был установлен 01.01.2012 г.

В дальнейшем этот дедлайн был продлен сначала на год (Федеральный закон от 20.03.2011 № 41-ФЗ), а потом – специально для Москвы! – еще на два дополнительных года, до 31.12.2014 г. (Федеральный закон от 29.06.2012 № 96-ФЗ). Для землепользователей такое продление формально обосновывалось внешними причинами – существенным расширением территории Москвы и, соответственно, необходимостью изменения и Генплана, и проекта ПЗЗ. Однако, как показывает и закон, и реальное положение дел в градостроительном комплексе Москвы, сложившееся к настоящему времени, эти обстоятельства никак не могли быть действительными причинами продления срока для принятия ПЗЗ. Так, ст. 31 Градостроительного кодекса РФ допускает установление ПЗЗ не только для всей территории поселения в целом, но и для ее частей с последующим внесением в принятые ПЗЗ изменений, относящихся к другим частям территории поселения. Более того, согласно ч. 4 ст. 31 Градостроительного кодекс РФ подготовка проекта ПЗЗ для «новой Москвы» могла производиться вообще без Генерального плана. Таким образом, ничто не мешало городу установить одобренные на публичных слушаниях в 2009 г. ПЗЗ для большей части территории «старой Москвы» в соответствии с действующим Генпланом города, а в дальнейшем (по мере проработки) откорректировать и ПЗЗ, и действующий Генплан применительно к новым территориям столицы, проведя через Мосгордуму соответствующие городские законы.

Однако, насколько нам известно, до настоящего времени не только проекта новых ПЗЗ, но и пригодного к представлению на публичные слушания проекта изменений в Генеральный план Москвы не существует. Из выступления представителя Москомархитектуры на недавнем заседании Комиссии по градостроительству, государственной собственности и землепользованию Мосгордумы следует, что какие-то согласованные предложения по этому вопросу будут готовы в Москомархитектуры не раньше середины следующего, 2015 года. Между тем, до наступления дедлайна остается неполный календарный месяц…

Некоторые источники, «близкие к руководству» столицы, уверяли нас, что предельный срок принятия московских ПЗЗ вновь будет перенесен. Однако пока что нам не удалось обнаружить среди законопроектов, рассматриваемых Государственной Думой РФ, каких-либо признаков внесения подобных изменений в Федеральный закон от 29.12.2004 № 191-ФЗ.

Впрочем, нельзя исключить и того, что соответствующая поправка будет внезапно и незаметно на этапе второго чтения включена в абсолютно любой из многочисленных законопроектов, рассматриваемых в настоящее время Государственной Думой РФ, как это случилось с непосредственным предметом настоящей статьи – новой редакцией ст.ст. 32 и 63 Градостроительного кодекса РФ, утвержденной Федеральным законом № 307-ФЗ от 14.10.2014.

Как это часто случается с законами, которые требуется принять без широкой огласки, – поправки, о которых мы ведем речь, вошли незаметной 23 статьей в масштабный (около 50 страниц текста!) федеральный закон № 307-ФЗ, многословное название которого даже предположить не позволяет, что в нем могут содержаться изменения в Градостроительный кодекс РФ. Закон этот именуется: «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Статья 23 этого закона, вносящая изменения в ст.ст. 32 и 63 Градостроительного кодекса РФ, устанавливает, что в Москве и Санкт-Петербурге Правила землепользования и застройки впредь будут утверждаться не органом представительной власти (в Москве это Мосгордума, в Санкт-Петербурге – Законодательное собрание Санкт-Петербурга), а «нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации – городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга». В Москве, таким образом, эти полномочия переданы от Мосгордумы Правительству Москвы во главе с Мэром столицы.

Процитированная норма была введена в проект федерального закона № 307-ФЗ тихо и незаметно на этапе подготовки второго чтения (не позднее 01.07.2014). Инициаторы поправки – Председатель комитета ГД по конституционному законодательству и государственному строительству В.Н. Плигин и его заместитель Д.Ф. Вяткин (оба – «Единая Россия»). С какой стати руководители этого комитета занялись вопросами регулирования градостроительства (учитывая наличие в Государственной Думе специального комитета по земельным отношениям и строительству) – тайна сия велика есть.

Чем эти поправки грозят московским землепользователям?

В первую очередь, тем, что никакой внятной и последовательной системы градостроительного зонирования, которая только и может гарантировать права землепользователей, в Москве в ближайшее время ожидать не стоит.

Если депутаты Московской городской Думы непосредственно подотчетны своим избирателям – хотя бы в ограниченном объеме, а о содержании готовящихся к рассмотрению законов города Москвы легко может узнать любой желающий, то деятельность органов исполнительной власти Москвы прозрачностью не отличается, и действующее законодательство никаких серьезных гарантий для изменения ситуации в будущем не содержит.

Зная, как работает уже налаженная в городе система управления градостроительством и землепользованием (свидетельство тому – многочисленные в последние два года арбитражные дела московских землепользователей по «закону Шаккума» и ГПЗУ), можно с высокой долей уверенности предполагать, что московские ПЗЗ будут представлять собой «лоскутное одеяло» — составленный из кусочков документ, который Правительство Москвы удобным ему способом будет перекраивать каждый раз заново. Более того, учитывая деятельность ГЗК и обретенный ею в июле этого года новый статус, который превращает ее в совсем уж невнятный «гомункулус» в недрах Правительства Москвы с правом осуществления ряда полномочий Правительства Москвы – как раз в области градостроительства и землепользования (см. «Кривая» легализация: о том, как ГЗК Москвы получила новый статус»), можно говорить о том, что поправки, внесенные в Градостроительный кодекс РФ федеральным законом № 307-ФЗ, создают предпосылки для придания весьма далекой от права московской системе управления градостроительством легального прикрытия на уровне федерального закона.

Безусловно, никто не отменял процедуру публичных слушаний для принятия и изменения ПЗЗ, предусмотренную Градостроительным кодексом РФ. Однако за прошедшие несколько лет город изрядно поднаторел в проведении через публичные слушания различных проектов с известным москвичам результатом.

Реальной возможности оспорить поправки, внесенные федеральным законом № 307-ФЗ, по крайней мере, до тех пор, пока новый закон не будет применен в конкретном деле таким образом, чтобы это дало основания для обращения в Конституционный суд РФ, не усматривается. В то же время, если прежняя редакция ст. 63 Градостроительного кодекса РФ в части особого регулирования градостроительной деятельности в Москве и Санкт-Петербурге была всецело обусловлена особенностями территориального устройства и организации местного самоуправления в этих крупных городах, то поправки, внесенные в ст.ст. 32 и 63 федеральным законом № 307-ФЗ, подобными обстоятельствами не обусловлены и, таким образом, ставят жителей Москвы и Санкт-Петербурга в заведомо неравное положение с гражданами РФ, проживающими в других поселениях, что, очевидно, должно рассматриваться как нарушение ст. 19 Конституции РФ.

Тем не менее, возможность добиваться защиты своих прав в каждом конкретном деле на основе последовательного и системного толкования федерального закона у правообладателей земельных участков в г. Москве была ранее, остается и теперь. Во-первых, сохраняется предусмотренная ч. 4 ст. 32 Градостроительного кодекса РФ возможность судебного оспаривания решений об утверждении ПЗЗ или о внесении в них изменений (правда, теперь это можно делать только в судах общей юрисдикции). Кроме того, опыт говорит, что во многих случаях те или иные конкретные действия органов власти Москвы не выдерживают никакой правовой критики именно в их соотнесении со всей системой норм в области градостроительства и землепользования на федеральном уровне. В свою очередь это означает, что во всех судебных делах, так или иначе связанных с нарушением прав московских землепользователей, для защиты этих нарушенных прав от юристов потребуется еще более тщательный, еще более фундаментальный и еще более кропотливый правовой анализ при выстраивании правовой позиции. Важно, в том числе, основывать свою позицию именно на той редакции проекта ПЗЗ, которая прошла публичные слушания, а не на различных ее «актуализациях», через слушания не проходивших.

В частности, правообладателям земельных участков следует очень тщательно сверять с первоначальным проектом ПЗЗ, проходившим публичные слушания, те доказательства содержания этого проекта, которые представляют в подтверждение своей позиции Москомархитектуры и Правительство Москвы в арбитражных спорах по ГПЗУ и «закону Шаккума».

С 15 июля 2014 г. вступил в силу Закон города Москвы от 25.06.2014 № 37 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы». Указанный закон, в числе прочего, внес принципиальные изменения в правовой статус рабочих органов Правительства Москвы, к которым относится и Градостроительно-земельная комиссия (ГЗК) г. Москвы. Название этого рабочего органа Правительства Москвы и его роль в многочисленных делах о расторжении договоров аренды земли по п. 22 ст. 3 Вводного закона к Земельному кодексу РФ (по «закону Шаккума»), делах об отмене либо изменении ГПЗУ хорошо известны слишком многим московским землепользователям – собственникам и арендаторам земельных участков, собственникам зданий и сооружений, застройщикам.

Мы уже писали о том, что Федеральный закон от 12.12.2011 № 427-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», названный нами по имени его инициатора «Законом Шаккума», предоставил московским чиновникам широкие возможности для произвольного изгнания неугодных арендаторов с земельных участков.

За год, прошедший с момента вступления в силу «Закона Шаккума», многие московские арендаторы земельных участков уже получили «письма счастья», в которых ДЗР уведомляет их о расторжении долгосрочного договора со ссылкой на п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Вводный закон).

В ряде случаев арендаторы оспаривают такое внесудебное расторжение в арбитражном суде.

При этом, как показала практика последних месяцев, попытки оспаривать такие действия московских чиновников по внесудебному расторжению договоров в порядке гл. 24 АПК РФ успеха не имеют.

Независимо от того, как именно арендатор формулирует свои требования, арбитражные суды считают, что, поскольку речь идет о несогласии арендатора с расторжением договора, соответствующий спор полностью лежит в рамках гражданско-правовых отношений, предусмотренных главой 34 Гражданского кодекса РФ. Хотя «Закон Шаккума» предоставляет полномочия расторгать договоры аренды во внесудебном порядке лишь органам власти, арбитражные суды не усматривают здесь осуществления именно публично-властных полномочий. В мотивировочной части решений при этом, как правило, констатируется, что «в соответствующих правоотношениях отсутствует принцип власти и подчинения, необходимый для рассмотрения спора в порядке административного производства» (дела А40-102582/2012, A40-120740-2012, А40-143314/2012, А40-153639/2012 и др.). В итоге арендаторам отказывают как избравшим ненадлежащий способ защиты.

Более перспективным оказывается оспаривание действий Москвы по внесудебному расторжению долгосрочных договоров аренды в соответствии с п. 22 ст. 3 Вводного закона в порядке искового производства. Успех при этом сопутствует тем арендаторам, кто способен доказать, что нарушение сроков строительства на участке не представляет собой существенного нарушения договорных обязательств арендатора в смысле п. 2 ст. 450 ГК РФ, поскольку не наносит существенного ущерба ни арендодателю как стороне договора, ни городу Москве как собственнику земли. В особенности, если ДЗР ранее уже безуспешно пытался расторгнуть соответствующий договор в судебном порядке – в этом случае арбитражный суд если не в первой, то в апелляционной инстанции удовлетворяет иски арендаторов, опираясь на имеющие преюдициальное значение факты невозможности соблюдения ими сроков строительства (например, дела А40-108226/2012, А40-138892/2012).

Оспаривая расторжение договора по «Закону Шаккума» (в том числе, в порядке искового производства), арендаторы во всех случаях основывают свою позицию лишь на отсутствии у московских властей надлежащих оснований для применения этого закона в части, относящейся к поведению арендатора в ходе исполнения договора. Соответственно, предметом судебного рассмотрения становится исключительно вопрос о существе арендных отношений и соблюдении сторонами своих договорных обязательств.

Вопрос же о соблюдении Москвой порядка расторжения договоров аренды, установленного п. 22 ст. 3 Вводного закона, арендаторы сами не поднимают, а арбитражные суды в этой части пока что ограничиваются только формальной проверкой соблюдения сроков проведения процедуры расторжения: «первое уведомление – возражение – второе уведомление».

Между тем, все – без исключения! – уведомления ДЗР о расторжении договоров аренды по п. 22 ст. 3 Вводного закона незаконны даже в тех случаях, когда поведение арендатора в ходе исполнения им договора аренды дает органу публичной власти основание для применения этой нормы. Такая неправомерность уведомлений ДЗР связана с отсутствием во всех случаях формального основания, прямо и недвусмысленно предусмотренного «Законом Шаккума», а именно – решения уполномоченного органа государственной власти о расторжении соответствующего договора аренды.

Необходимо отметить, что сами по себе уведомления ДЗР в принципе не являются формой, в которую может быть облечено решение органа власти Москвы в соответствии с московским законодательством. Такие уведомления являются всего лишь информационными сообщениями, которые сами по себе не влияют на права и обязанности арендатора – именно такое толкование этих уведомлений дает и арбитражный суд (например, в делах А40-128237/12, А40-120740/12, А40-143314/12 и др.).

В основе каждого уведомления ДЗР согласно буквальному толкованию положений п. 22 ст. 3 Вводного закона должно лежать решение уполномоченного органа власти г. Москвы, принятое им в пределах своей компетенции (п. 5 ст. 7 Устава г. Москвы), причем именно в том в порядке и в той форме, которые установлены московским законодательством для принятия таких решений.

Решения органов государственной власти Москвы по вопросам, связанным с реализацией их полномочий и не имеющим сугубо внутрислужебного характера, оформляются в виде правовых актов (ч. 1 ст. 1 и ч. 3 ст. 4 Закона г. Москвы от 08.07.2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы», далее – Закон о правовых актах). Виды и состав таких актов применительно к различным органам исполнительной власти г. Москвы определены ч. 1 ст. 48 Устава города Москвы, ст. 3 Закона г. Москвы от 20.12.2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы», ч.ч. 1 и 3 ст. 4, ч. 1 ст. 12 Закона о правовых актах и п. 6.1. Регламента Правительства Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 г. № 112-ПП. Правительство Москвы издает постановления и распоряжения. Руководитель Аппарата Мэра и Правительства Москвы, а также отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти Москвы, подведомственных Правительству Москвы, вправе издавать приказы и распоряжения.

Сказанное означает, что и первоначальное решение о внесудебном расторжении договора аренды в порядке «Закона Шаккума», и решение о «подтверждении ранее принятого решения» должны быть выражены в форме правового акта одного из перечисленных видов. Уведомления и иные письма, в том числе, уведомления ДЗР, в качестве правовых актов органов государственной власти Москвы действующим законодательством Российской Федерации и г. Москвы не предусмотрены (что полностью соответствует оценке таких уведомлений в решениях и постановлениях арбитражного суда).

Далее – издать соответствующий правовой акт вправе только тот орган исполнительной власти города Москвы, который надлежащим образом уполномочен принимать решение о досрочном расторжении договора аренды земли в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона.

Между тем, Положение о Департаменте земельных ресурсов города Москвы в редакции Постановления Правительства Москвы от 11.03.2011 № 65-ПП, действовавшее до реорганизации ДЗР в феврале 2013 г., не наделяло ДЗР полномочиями по принятию соответствующих решений. Этим Положением (подпункты 5.1, 5.2, 5.3) было прямо установлено, что ДЗР вправе принимать решения лишь о предоставлении участков в аренду и о внесении изменений в действующие договоры аренды. О праве ДЗР расторгать договоры в этом Положении нет ни слова. По вопросам расторжения договоров аренды согласно п. 6 того же Положения ДЗР вправе лишь готовить и представлять в Правительство Москвы проекты соответствующих правовых актов. Сами же решения о расторжении договоров аренды в таких случаях уполномочено принимать лишь непосредственно Правительство Москвы (ч.1 ст. 44 Устава г. Москвы, ч.1 ст. 1, ч.ч. 2 и 13 ст. 11, ч. 9 ст. 13 Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы»). Эта ситуация не изменилась и после реорганизации ДЗР и передачи его функций вновь образованному Департаменту городского имущества города Москвы – ДГИМ (согласно Положению о Департаменте городского имущества города Москвы, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. № 99-ПП). Таким образом, полномочия ДЗР (а теперь и ДГИМ) г. Москвы в части расторжения договоров аренды земельных участков ограничены правом вносить в Правительство Москвы проекты соответствующих правовых актов, а после издания таких актов Правительством Москвы – исполнять эти акты.

Вероятно, по этой самой причине ДЗР никогда и не издавал ни приказов, ни распоряжений о досрочном расторжении договоров аренды в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона. Он только рассылал и продолжает рассылать уведомления… В арбитражном же суде представители ДЗР обычно утверждают, что основанием для этих уведомлений служат соответствующие решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы (ГЗК).

Действительно, Постановлением Правительства Москвы от 02.10.2012 г. №528-ПП «О внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы», утвердившим новую редакцию Положения о ГЗК, эта комиссия была наделена правом принимать решения о расторжении договоров аренды земельных участков (п. 2.2 Положения). Однако новая редакция Положения вступила в силу лишь с 9 октября 2012 г., а до этого соответствующее полномочие у ГЗК отсутствовало. Соответственно, уведомления, направленные до 9 октября 2012 г., не имели под собой и этого призрачного основания.

Более того, исходя из действующего московского законодательства более высокого уровня, ссылки ДЗР на решения ГЗК, принятые после 9 октября 2012 г., также представляются безосновательными. Положение о ГЗК во всех редакциях, начиная с момента создания, определяет ГЗК как «рабочий орган Правительства Москвы» (в ныне действующей редакции это установлено п. 3.1). Рабочие органы Правительства Москвы как самостоятельные единицы не входят в систему органов государственной власти Москвы, определенную ст. 5 Устава г. Москвы. Согласно части 1 ст. 23 Закона г. Москвы от 20.12.2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы» Правительство Москвы «может создавать постоянные и временные рабочие органы, в том числе комиссии, советы», однако эти рабочие органы вправе лишь «заниматься изучением различных вопросов и выработкой рекомендаций по их решению». Правом же принятия решений в ходе осуществления государственной власти в пределах своей компетенции согласно п. 5 ст. 7 Устава г. Москвы обладают лишь органы государственной власти. Иначе говоря, независимо от любых Постановлений Правительства Москвы, его рабочие органы в силу прямого указания закона, имеющего высшую по отношению к Постановлению Правительства Москвы юридическую силу, не являются органами государственной власти и не вправе принимать решения, носящие обязательный характер. Данный вывод нашел подтверждение и в ряде судебных актов (см. например, Постановление ФАС МО от 20.11.2012 по делу № А40-12972/2012, подтвержденное Определением ВАС РФ от 27.12. 2012 г. № ВАС-16872/12).

Таким образом, никакие «решения» или «протоколы» ГЗК не могут признаваться в качестве прямо предусмотренных п. 22 ст. 3 Вводного закона решений уполномоченного органа государственной власти о внесудебном расторжении договора аренды (ни в качестве первичного, ни в качестве повторного решения о подтверждении ранее принятого решения).

Двигаемся дальше: если решения о внесудебном расторжении договора аренды не мог принимать ДЗР (как орган исполнительной власти Москвы, уполномоченный в сфере земельных отношений), не могла принимать ГЗК (поскольку она вовсе не является органом государственной власти), не мог принимать иной подведомственный Правительству Москвы орган исполнительной власти (поскольку такими полномочиями ни один из них не был наделен), то, следовательно, уведомление о расторжении договора могло быть направлено ДЗР арендатору лишь на основании решения самого Правительства Москвы. Причем это решение Правительства Москвы должно было быть оформлено соответствующим постановлением или распоряжением в соответствии с Законом о правовых актах.

В действительности, однако, ни в одном известном нам случае Правительство Москвы не издавало правового акта о расторжении договора аренды по п. 22 ст. 3 Вводного закона и, соответственно, направление уведомления о расторжении договора аренды не могло основываться на таком решении высшего постоянно действующего коллегиального исполнительного органа государственной власти города Москвы.

Не издавал соответствующих указов или распоряжений и Мэр Москвы (п. 4 ст. 41 Устава г. Москвы).
Не принимал таких решений, как уже говорилось, ДЗР или какой-либо другой орган власти, входящий в Перечень органов исполнительной власти города Москвы, утвержденный Указом Мэра Москвы от 05.08.2011 № 61-УМ.

А это означает, что таких решений не принимал ни один исполнительной орган государственной власти города Москвы. Иначе говоря, их не принимал никто. И в этой связи, все уведомления, полученные арендаторами от ДЗР – как о «принятии решения» о внесудебном расторжении договоров аренды в соответствии с п. 22 ст. 3 Вводного закона, так и о «подтверждении ранее принятого решения», не соответствуют действительности и в целом — незаконны.

Специалисты Группы ПИРКС очень надеются, что пострадавшие от незаконных действий ДЗР арендаторы обратят внимание на это обстоятельство, а арбитражные суды в свою очередь заставят московских чиновников соблюдать федеральный закон.

В ранее опубликованных статьях (http://blog.pravo.ru/blog/gradstroi/5671.html, http://blog.pravo.ru/blog/gradstroi/5822.html, http://blog.pravo.ru/blog/gradstroi/5831.html) мы рассмотрели особенности вновь введенного в Москве командой Собянина порядка оформления и выдачи Градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ) и показали, что как сам этот порядок, так и, соответственно, основанная на нем административная практика во многом противоречат действующему федеральному законодательству и представляют собой «легализованный» произвол городских чиновников. Сегодня можно уже дать первые оценки результатов рассмотрения Арбитражным судом г. Москвы и Девятым арбитражным апелляционным судом споров в связи с этим новым порядком.

19 июня 2012 г. Правительство Москвы радикально изменило порядок предоставления Градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ), издав постановление № 280-ПП под названием «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 25 мая 2011 г. № 229-ПП». Этим нормативным актом московские чиновники продолжили и расширили сложившуюся в последние месяцы практику «элиминирования» в столице общеобязательных норм федерального градостроительного законодательства.

В части первой и второй настоящей статьи мы рассматривали поправки в Земельный кодекс РФ (ЗК РФ), вводный закон к нему от 12.12.2011 г. и изменения в Градостроительный кодекс Москвы от 11.04.2012 г. (ГрК Москвы). Подробный правовой анализ этих документов, проведенный специалистами Группы ПИРКС, продемонстрировал, что с их помощью создана законодательная база для полного передела земельно-строительного рынка в Москве, позволяющая городским чиновникам произвольно изгонять со столичных стройплощадок любых «не приглянувшихся» им инвесторов. Практическое применение новых норм не заставило себя долго ждать — Правительство Москвы начало активно эксплуатировать их еще до вступления в силу последнего из упомянутых выше документов. Тому, как именно складывается и к чему приводит практическое применение последних поправок в ЗК РФ и ГрК Москвы, посвящена эта заключительная часть нашей статьи.

«Закон Шаккума», о котором мы писали в первой части настоящей статьи, позволяет столичной власти по своему усмотрению избавляться от любых инвесторов-арендаторов, которые по каким-либо причинам (в том числе, из-за искусственного создания препятствий теми же городскими чиновниками) не смогли в течение договорных сроков обеспечить 40% строительной готовности по своим объектам.

За последние полгода в сфере правового регулирования инвестиционно-строительного сектора столицы произошел ряд событий, каждое из которых в отдельности практически не освещалось СМИ. Весьма вялой была и реакция инвестиционного сообщества, а также юридических кругов. Между тем новые правовые нормы, рассмотренные в совокупности, позволяют уверенно говорить о совершившемся в этой сфере хозяйства полноценном перевороте, последствия которого могут оказаться катастрофическими для любого инвестора.

Проведенный специалистами Группы ПИРКС анализ показывает, что радикальные новации, введенные в федеральное и московское законодательство, лишают инвестиции в строительство и реконструкцию объектов в столице даже призрачной правовой защиты, ставят инвесторов в полную зависимость от ничем не ограниченного произвола весьма узкого круга городских чиновников, наделенных теперь правом келейно принимать «окончательное решение» по любому инвестиционному проекту.