СЕРГЕЙ ЧЕРНЯК → «Кривая» легализация: о том, как ГЗК Москвы получила новый статус
С 15 июля 2014 г. вступил в силу Закон города Москвы от 25.06.2014 № 37 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы». Указанный закон, в числе прочего, внес принципиальные изменения в правовой статус рабочих органов Правительства Москвы, к которым относится и Градостроительно-земельная комиссия (ГЗК) г. Москвы. Название этого рабочего органа Правительства Москвы и его роль в многочисленных делах о расторжении договоров аренды земли по п. 22 ст. 3 Вводного закона к Земельному кодексу РФ (по «закону Шаккума»), делах об отмене либо изменении ГПЗУ хорошо известны слишком многим московским землепользователям – собственникам и арендаторам земельных участков, собственникам зданий и сооружений, застройщикам.
Эта комиссия — основной инструмент, с помощью которого московские власти вот уже почти четыре года осуществляют «в ручном режиме» управление в сфере градостроительных и земельных отношений. О весьма двусмысленном правовом статусе ГЗК Москвы мы писали неоднократно. Тем не менее, позволим себе небольшой экскурс «в историю» и краткий обзор связанной с ГЗК арбитражной практики, дабы изменения, введенные Законом города Москвы от 25.06.2014 № 37, стали понятны нашим читателям.
Создание ГЗК было первым (после кадровых) стратегическим решением мэрии С. Собянина. Постановлением Правительства Москвы от 16.11.2010 № 1019-ПП была образована эта новая структура и утверждено Положение о ГЗК.
Та практическая деятельность, которую осуществляла ГЗК в прошедшие четыре года, подтверждает предположение, которое мы высказывали в наших статьях больше двух лет назад – о том, что комиссия с самого начала была задумана как некий «полуофициальный» орган, который позволил бы придавать подобие законности «усмотрению» городских чиновников, освободив их от необходимости соблюдать предусмотренные столичными законами «неудобные» правила формального принятия решений Правительства Москвы и, одновременно, максимально затруднив оспаривание «нужных» решений в судебном порядке.
Для достижения этих целей была использована ст. 23 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы» (далее – Закон о Правительстве Москвы), которая позволяет Правительству Москвы «создавать постоянные и временные рабочие органы, в том числе комиссии», не являющиеся органами государственной власти.
Именно в форме такого «постоянно действующего рабочего органа Правительства Москвы» и была создана ГЗК, целью которой, как следует из Положения о ней, является «оперативное решение вопросов в области градостроительной деятельности, инвестиционной деятельности, земельных отношений, осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства, проведения работ по сохранению недвижимых объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия».
Вместе с тем, до недавнего времени та же статья 23 Закона о Правительстве Москвы ограничивала компетенцию «рабочих органов» лишь «изучением различных вопросов и выработкой рекомендаций по их решению», т.е., наделяла их исключительно совещательными полномочиями. Решения таких «рабочих органов» (в частности, ГЗК) не могли каким-либо образом обязывать граждан или организации и, соответственно, затрагивать их права и обязанности. Именно на отсутствие у ГЗК статуса органа государственной власти и, как следствие, каких бы то ни было властно-распорядительных полномочий постоянно указывают арбитражные суды в делах по оспариванию ГПЗУ и в делах по «закону Шаккума» (см., например, дела №№ А40-19676/2011, А40-119477/2011, А40-102605/2012, А40-12972/2012, А40-146537/2012, А40-22444/2013 и др.). В свою очередь, констатация отсутствия у ГЗК полномочий государственного органа приводила к тому, что решения ГЗК, в действительности предопределяющие действия органов власти Москвы по ряду вопросов, не могли быть оспорены как таковые. Одновременно, эти решения не могли в полной мере служить для органов власти Москвы оправданием для принятия ими незаконных актов и совершения незаконных действий.
Однако, нельзя сказать, что вопрос о правовом статусе решений ГЗК к настоящему времени получил в арбитражных судах однозначное толкование. Так, в постановлениях по ряду дел (например, в деле № А40-12972/2012) суды, цитируя ст. 23 Закона о Правительстве Москвы, прямо указывают на рекомендательный характер этих решений (что означает необязательность их исполнения, в том числе, и для органов исполнительной власти г. Москвы). Одновременно, суды констатируют, что решения ГЗК «представляют собой проекты правовых актов, издаваемых уполномоченными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к компетенции ГЗК г. Москвы, которые по существу распределяют обязанности между структурными подразделениями Правительства Москвы по исполнению ими конкретных организационных мероприятий» (дела №№ А40-19676/2011, А40-123600/2012) и являются «лишь предпосылкой к совершению в установленном законом порядке определенных действий» (дело № А40-73725/2012).
Другие судебные постановления со ссылкой на Положение о ГЗК указывают, что поручения ГЗК обязательны для Москомархитектуры и Департамента земельных ресурсов (ныне – Департамента городского имущества Москвы), а также иных функциональных, отраслевых и территориальных органов исполнительной власти г. Москвы (например, в деле № А40-102605/2012), а также, что решения ГЗК «предопределяют совершение юридически значимых действий» (дело № А40-119477/2011). Отметим, что в названных случаях суды пренебрегают требованиями подпункта «ж» пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ), согласно которому «самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий» является основополагающим принципом деятельности таких органов. Аналогичная норма установлена ч. 5 ст. 7 Устава города Москвы: «в пределах своих полномочий органы государственной власти города Москвы… самостоятельно принимают решения и несут за них ответственность». Правовыми актами, которые определяют компетенцию органов исполнительной власти г. Москвы – таких, как Москомархитектуры, Департамент городского имущества (ранее – Департамент земельных ресурсов, Департамент имущества), установлена подведомственность этих органов лишь Правительству Москвы как «высшему постоянно действующему коллегиальному исполнительному органу государственной власти города Москвы, обладающему общей компетенцией и обеспечивающему согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы» (ст. 44 Устава города Москвы, ст.ст. 1, 3 Закона о Правительстве Москвы). Такой орган государственной власти как Градостроительно-земельная комиссия никаким законом – ни федеральным, ни московским – не предусмотрен, в установленную Мэром Москвы структуру органов исполнительной власти г. Москвы ГЗК также не входит. Таким образом, наделение этой комиссии полномочиями давать какие бы то ни было обязательные для исполнения поручения органам государственной власти, и, тем более, «предопределять совершение ими юридически значимых действий» грубо нарушает указанный выше основополагающий принцип деятельности органов государственной власти, установленный федеральным законом и Уставом города Москвы.
Тем не менее, несмотря на двусмысленность отдельных судебных актов, можно утверждать, что к настоящему времени сложилась в целом устойчивая судебная практика (в формировании которой приняли активное участие и специалисты Группы ПИРКС) признания неправомерности решений (протоколов) ГЗК и ее Рабочих групп в качестве действий органов государственной власти, влияющих на права и обязанности землепользователей – собственников и арендаторов земельных участков, собственников зданий и сооружений, застройщиков.
Можно предположить, что отчасти именно формирование подобной правоприменительной практики подвигло московские власти на дальнейшее «правотворчество» в целях легализации рабочих органов Правительства Москвы. Результатом этого стал крайне неуклюжий новый Закон от 25.06.2014 № 37, который грозит снова запутать ситуацию и вывести арбитражные суды на новый виток тягостных раздумий.
Закон города Москвы от 25.06.2014 № 37 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы» одним махом внес изменения в действующее московское законодательство и по вопросам государственного управления (изменения внесены в законы г. Москвы о статусе депутатов Мосгордумы, о законах города Москвы и постановлениях Мосгордумы, о Правительстве Москвы, а также о правовых актах города Москвы), и по вопросам образовательной деятельности.
Надо, к слову, заметить, что Московская городская Дума переняла «ценный опыт» органов исполнительной власти г. Москвы в части издания правовых актов с ни о чем не говорящими названиями. Из таких названий, как: «Об отмене правовых актов Правительства Москвы», «О признании утратившими силу правовых актов Правительства Москвы», «О внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы», «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы» — не представляется возможным сделать хотя бы приблизительный вывод, о чем, собственно, идет речь в самом документе. Если учесть к тому же, что нередко в этих правовых актах содержатся нормы, относящиеся не просто к разным, но и никак между собой не связанным сферам правового регулирования, то становится понятно, что к задачам московского правотворчества явно не относится повышение его прозрачности.
Все сказанное в полной мере относится к упомянутому Закону от 25.06.2014 № 37. В нем статьи, регулирующие совершенно разные и очень важные вопросы, расположены вперемешку и вразбивку без всякой внутренней логики и смысла. Вопросам государственного управления посвящены ст.ст. 1, 3, 6, 7 закона, в свою очередь его ст.ст. 2, 4, 5, 8 относятся к сфере образования.
В этом юридическом «винегрете», весьма нелицеприятно говорящем о компетентности и ответственности Мосгордумы в ее нынешнем составе, среди малозначительных (юридико-технических) правок действующих норм городского законодательства о Правительстве Москвы кроются весьма серьезные, даже фундаментальные изменения в регулировании его деятельности и деятельности его рабочих органов.
Прежде всего, ч.ч. 2, 7, 8, 10 и 11 ст. 6 названного Закона (поправки в Закон о Правительстве Москвы) предусмотрено формирование фактически нового органа исполнительной власти столицы – Президиума Правительства Москвы, уполномоченного принимать решения за Правительство Москвы. Президиум образован указом Мэра Москвы от 15.07.2014 № 39-УМ в составе самого Мэра, всех его заместителей в Правительстве Москвы, а также руководителей ДЭПРа и Департамента финансов.
Данное изменение было внесено Мэром Москвы в качестве поправки к проекту названного Закона. Целью внесения поправки (как следует из пояснений Мэра) было создание «для решения оперативных вопросов» органа, аналогичного Президиуму Правительства РФ, предусмотренному Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Тонкость в том, что согласно ст. 29 этого федерального конституционного закона Президиум Правительства России подчинен Правительству РФ, его решения не могут противоречить актам Правительства РФ и могут быть отменены Правительством РФ в любой момент. Согласно же поправкам в Закон о Правительстве Москвы, вопреки заверениям полномочного представителя Мэра Москвы в Мосгордуме о том, что «единственная цель – это оперативное рассмотрение вопросов, но ни в коей мере не подмена самого Правительства» (цит. по стенограмме заседания Мосгордумы от 25.06.2014), Президиум Правительства Москвы фактически полностью подменяет собой само Правительство Москвы – его подчиненность Правительству Москвы не установлена, и он вправе самостоятельно принимать акты непосредственно Правительства Москвы (поправка к ч. 1 ст. 19 Закона о Правительстве Москвы).
При этом согласно п. 1.6 Постановления Правительства Москвы от 17.07.2014 № 407-ПП, Президиум вправе принимать решения по любым вопросам, отнесенным к компетенции Правительства Москвы. В частности, это означает, что теперь Президиум может принимать правовые акты Правительства Москвы по вопросам градостроительства (включая вопросы, относящиеся к Генеральному плану Москвы), земельных отношений, а также подготовки и исполнения городского бюджета, программ приватизации (продажи) объектов собственности города Москвы, рассмотрения законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета города Москвы, принятия Регламента Правительства Москвы – т.е. по весьма широкому кругу фундаментальных вопросов, которые никак нельзя считать «оперативными». Причем, как Президиум, так и само Правительство Москвы теперь вправе принимать решения без голосования, «общим согласием».
Одновременно согласно п. 2 ч. 4 ст. 6 Закона от 25.06.2014 № 37 Правительство Москвы получает право осуществлять «правовое регулирование по всем вопросам, отнесенным федеральным законодательством и законодательством города Москвы к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением вопросов, отнесенных федеральным законодательством и законами города Москвы к полномочиям Московской городской Думы» (соответствующее дополнение внесено в ст. 9 Закона о Правительстве Москвы). Эта норма явным образом вступает в противоречие с ч. 2 ст. 1 того же Закона о Правительстве Москвы, которая определяет, что «Правительство Москвы правомочно решать все вопросы, отнесенные к ведению органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, за исключением вопросов, относящихся к полномочиям Мэра Москвы» — можно предположить, как негативно отразится такая коллизия на правоприменительной практике.
Наконец, п. 2 ч. 1 ст. 6 нового Закона от 25.06.2014 № 37 устанавливает приоритет Закона о Правительстве Москвы над иными законами города Москвы, регулирующими вопросы компетенции Правительства Москвы.
Между тем, Устав города Москвы, который в числе прочего определяет статус органов государственной власти города Москвы, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, также является законом города Москвы (Закон г. Москвы от 28.06.1995) и, по смыслу ст. 66 Конституции Российской Федерации, ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», а также в силу прямого указания ст. 10 самого Устава г. Москвы и ч. 3 ст. 1 Закона города Москвы от 14.12.2001 № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», имеет высшую юридическую силу по отношению к другим законам города Москвы.
Таким образом, новый Закон от 25.06.2014 № 37 содержит положения, которые прямо противоречат ч. 3 ст. 4 и ст. 41 Устава г. Москвы, а также ст.ст. 17, 21, 22 Федерального закона № 184-ФЗ, исключая из полномочий Мэра Москвы как высшего должностного лица субъекта РФ осуществление правового регулирования по вопросам его компетенции (в которую, кстати, входит определение структуры органов исполнительной власти г. Москвы) и предусматривая создание фактически нового органа государственной власти, не предусмотренного Уставом г. Москвы и не имеющего определенного правового статуса, с объемом полномочий высшего органа исполнительной власти г. Москвы.
Очевидно, что все эти поправки в совокупности направлены на де-формализацию процедуры и обеспечение возможности ускоренного принятия узкой группой чиновников самостоятельных решений по любым вопросам компетенции Правительства Москвы (к которым относится, в частности, и принятие решений о расторжении договоров аренды по «закону Шаккума», а также решений о расторжении договоров аренды в судебном порядке). Учитывая, что соблюдение норм закона относительно системы органов исполнительной власти и процедуры принятия ими решений является одной из важнейших гарантий соблюдения прав граждан и организаций, такие изменения, безусловно, эти гарантии снижают. К чему приводит сходная де-формализация при принятии решений ГЗК мы подробно описывали в одной из наших статей (http://pirks.ru/7/73/81/).
Еще более серьезные изменения (в контексте темы настоящей статьи) непосредственно коснулись статуса рабочих органов Правительства Москвы, к каковым относится и ГЗК.
Прежняя редакция ч. 1 ст. 23 Закона о Правительстве Москвы, которая гласила, что «Правительство Москвы может создавать постоянные и временные рабочие органы, в том числе комиссии, советы, занимающиеся изучением различных вопросов и выработкой рекомендаций по их решению», была дополнена (ч. 9 ст. 6 Закона от 25.06.2014 № 37) новым предложением следующего содержания:
«В случаях, предусмотренных правовыми актами Правительства Москвы, рабочие органы Правительства Москвы могут осуществлять отдельные полномочия Правительства Москвы, иных органов исполнительной власти города Москвы и принимать решения в пределах компетенции, установленной Правительством Москвы».
Таким образом, если ранее рабочие органы Правительства Москвы (в том числе, ГЗК) согласно прямому указанию закона могли рассматриваться лишь как консультативные органы, решения которых, в том числе, по вопросам, отнесенным к предмету ведения Правительства Москвы, не могли иметь обязательной силы ни для Правительства, ни для иных органов исполнительной власти Москвы, ни для третьих лиц, теперь создано основание для того, чтобы решения рабочих органов по указанным вопросам рассматривались как обязательные – принимаемые в порядке реализации полномочий Правительства Москвы и иных органов исполнительной власти.
В свете полномочий ГЗК это изменение создает потенциальную возможность для придания обязательного характера ее решениям по вопросам градостроительной деятельности, земельных отношений, инвестиционной деятельности и ряду иных вопросов, являющихся предметом полномочий Правительства Москвы согласно Закону о Правительстве Москвы, и отнесенных к функциям этой комиссии Положением о ГЗК.
Однако возникает вопрос, в какой мере подобные изменения соотносятся с правовыми актами более высокой юридической силы, позволяют ли такие акты считать решения ГЗК обязательными властными велениями, и как изменения, предусмотренные Законом от 25.06.2014 № 37, повлияют на правовое положение землепользователей, инвесторов, застройщиков?
В соответствии со ст.ст. 4 и 5 Устава г. Москвы властные полномочия могут осуществлять только органы государственной власти (и органы местного самоуправления, разумеется, но сейчас речь не о них), причем состав таких органов власти в столице в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 184-ФЗ исчерпывающим образом определен ч. 4 ст. 5 Устава города Москвы – ими являются лишь «Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти». Согласно ч. 3 ст. 4 Устава города Москвы «Никто не может присваивать власть в городе Москве… присвоение властных полномочий, создание не предусмотренных Конституцией Российской Федерации и настоящим Уставом органов государственной власти города Москвы … преследуются по закону». Следовательно, независимо от того, что устанавливает Закон о Правительстве Москвы, никакие «рабочие органы» не могут самостоятельно и от своего имени принимать порождающие юридические последствия решения по вопросам, относящимся к компетенции органов государственной власти. Независимо от того, в каком порядке принимаются эти решения, какова «внутренняя кухня» органов власти, эти решения должны быть решениями именно тех органов власти, которые предусмотрены Уставом г. Москвы.
Таким образом, применительно к ГЗК право «осуществлять отдельные полномочия Правительства Москвы… и принимать решения» означает, что решения ГЗК, принимаемые ею в пределах компетенции, определенной Правительством Москвы в Положении об этом своем «рабочем органе», могут порождать юридические последствия лишь в том случае, если они будут оформлены как решения предусмотренных Уставом г. Москвы органов исполнительной власти, а отнюдь не как решения самой ГЗК.
Из действующего (и не измененного после вступления в силу Закона от 25.06.2014 № 37) Положения о ГЗК видно, что на этот «рабочий орган Правительства Москвы» фактически возложено принятие решений по вопросам, которые ранее относились к исключительной компетенции самого Правительства Москвы. При этом какие-либо полномочия иных органов исполнительной власти (например, Москомархитектуры, Департамента городского имущества и т.п.) у этих органов не прекращались и ГЗК не передавались.
Это, как представляется, означает, что положения новой редакции ч. 1 ст. 23 Закона о Правительстве Москвы в части наделения рабочих органов Правительства Москвы правом осуществлять отдельные полномочия иных, кроме Правительства Москвы, органов исполнительной власти столицы, в настоящее время к ГЗК относиться никак не могут.
Таким образом, можно заключить, что решения ГЗК в тех случаях, когда исполнение комиссией своих функций предполагается рассматривать как исполнение отдельных полномочий Правительства Москвы (по Закону от 25.06.2014 № 37), должны и оформляться как решения Правительства Москвы.
Далее следует обратить внимание на то, что свойством обязательности к исполнению обладают лишь те принятые в пределах компетенции решения органов власти, которые оформлены в виде правовых актов. Так, п. 3 ст. 22 Федерального закона № 184-ФЗ наделяет свойством обязательности к исполнению в субъекте Российской Федерации не просто «решения» высшего исполнительного органа власти (в Москве это Правительство г. Москвы), а лишь его акты, принятые в пределах полномочий. Согласно ст. 9 Устава г. Москвы акты Правительства Москвы, а также акты органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, издаваемые в установленных законом случаях, относятся к правовым актам города Москвы. Пункт 1 ст. 1 Закона города Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы» (далее – Закон о правовых актах) определяет правовые акты города Москвы как «официальные документы, принятые жителями города Москвы на референдумах города Москвы, принятые (изданные) органами государственной власти города Москвы (должностными лицами города Москвы), содержащие положения нормативного характера и (или) индивидуального действия и направленные на регулирование общественных отношений». С учетом изложенного выше, наделение рабочего органа согласно Закону от 25.06.2014 № 37 правом принимать решения по вопросам компетенции при осуществлении полномочий Правительства Москвы или иного исполнительного органа власти, означает, что такие решения должны быть оформлены в виде соответствующего правового акта города Москвы.
Требования к правовым актам города Москвы содержатся, в частности, в ст. 4 Закона о правовых актах, устанавливающей закрытый перечень форм правовых актов, которые вправе издавать каждый из органов исполнительной власти столицы: Правительство Москвы вправе издавать постановления и распоряжения, подведомственные ему функциональные, отраслевые и территориальные органы исполнительной власти – приказы и распоряжения.
Что же касается ГЗК, то в соответствии с Положением о ГЗК ее решения фиксируются в протоколе ее заседания (п. 3.5.4) и вступают в силу с момента подписания этого протокола ответственным секретарем комиссии (абз. 2 раздела 1). Таким образом, официальным документом, фиксирующим решения комиссии, оказывается в данном случае именно протокол. Между тем, в закрытом перечне форм правовых актов города Москвы, допустимых согласно ст. 4 Закона о правовых актах, такая форма, как «протокол» отсутствует.
Более того, поскольку, как было отмечено выше, к функциям ГЗК в соответствии с Положением об этом «рабочем органе» отнесено принятие решений по вопросам, входящим в предмет ведения Правительства Москвы, то и решения ГЗК, которые могли бы рассматриваться как порождающие юридические последствия, могут издаваться лишь от имени Правительства Москвы в соответствии с требованиями, которые предъявляются именно к правовым актам Правительства Москвы. Согласно упомянутой ст. 4 Закона о правовых актах это означает, что решения ГЗК должны оформляться в виде постановлений (в случае, если эти решения носят нормативный характер) или распоряжений (если они приняты по вопросам организационно-распорядительного характера) Правительства Москвы.
Следует также отметить, что для правовых актов Правительства Москвы Регламентом Правительства Москвы (утвержден Постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП) установлен совершенно определенный порядок подготовки и издания, который никак не соответствует условиям принятия протоколов, предусмотренным в Положении о ГЗК.
Из сказанного следует, что ныне действующий порядок и форма принятия решений ГЗК никак не согласуются с перспективой принятия этим рабочим органом каких-либо обязательных для исполнения решений по вопросам компетенции Правительства Москвы.
При этом после вступления в силу Закона от 25.06.2014 № 37 и до настоящего времени никаких нормативных актов, изменяющих порядок принятия и оформления решений ГЗК, не издавалось. В связи с чем, сохраняет свою силу и абзац шестой п. 1 Положения о ГЗК, согласно которому «Подготовку и внесение на рассмотрение Правительства Москвы проектов правовых актов Правительства Москвы, а также подготовку проектов правовых актов уполномоченных органов исполнительной власти города Москвы осуществляют в упрощенном порядке в соответствии с вступившими в силу решениями Комиссии и требованиями Регламента Правительства Москвы органы исполнительной власти города Москвы, указанные в соответствующем решении Комиссии».
Подводя итог, необходимо отметить, что в зависимости от того, как будет складываться правоприменительная практика и будут ли в дальнейшем внесены изменения в Положение о ГЗК, Закон от 25.06.2014 № 37 способен оказать как отрицательное, так и положительное воздействие на защиту прав землепользователей, инвесторов и застройщиков.
С одной стороны, можно предполагать, что органы власти Москвы (в частности, ДГИГМ и Москомархитектуры) будут апеллировать к новой редакции ч. 1 ст. 23 Закона о Правительстве Москвы для обоснования обязательного характера решений ГЗК по вопросам градостроительства и земельных отношений. Однако в этом случае, как было показано выше, ныне действующее федеральное и московское законодательство предоставляет частным лицам достаточное количество аргументов, позволяющих оспаривать такую позицию.
С другой стороны, изменения в статусе «решений» ГЗК способны радикально изменить ранее существовавшее положение: если они будут рассматриваться в качестве решений Правительства Москвы, порождающих правовые последствия для граждан и организаций, откроется процессуальная возможность оспаривать сами эти решения в судебном порядке (например, в порядке гл. 24 АПК РФ, если этому не препятствует содержание решения, или в порядке искового производства) – именно такой возможности зачастую не хватало инвесторам и застройщикам, получавшим со ссылкой на решения ГЗК «письма счастья» от московских чиновников в виде немыслимых ГПЗУ или уведомлений о внесудебном расторжении договоров аренды.
Пока же трудно предсказать, каким путем в действительности пойдет правоприменение, и насколько быстро будет складываться толкование Закона от 25.06.2014 № 37. Так, арбитражная практика по п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» – т.н. «закону Шаккума» – формируется уже почти три года и ее все еще нельзя считать окончательно устоявшейся. В случае же с решениями ГЗК (с учетом того, что ее решения затрагивают как коммерческие интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и права и свободы граждан – арендаторов и владельцев земельных участков, приобретенных для дачного и коттеджного строительства, садоводства и прочих личных нужд, в том числе, на огромной территории «новой Москвы») правоприменительная практика будет складываться как в арбитражных судах, так и в судах общей юрисдикции и, соответственно, формироваться в ходе разрешения споров по правилам разных процессуальных законов – АПК и ГПК РФ. Это, несомненно, придаст дополнительную хаотичность и без того часто разнонаправленным судебным актам.
Тем не менее, уже сейчас очевидно, что теперь судам будет еще труднее, чем раньше принимать правосудные решения, основанные на учете юридического статуса решений ГЗК. Следует ожидать, что, как и во многих других случаях судебного оспаривания действий московских чиновников, опирающихся на нормативную базу столь же низкого качества, как Закон от 25.06.2014 № 37, очень многое, если не всё, будет зависеть от того, насколько предложенное сторонами толкование этой нормативной базы будет системно и логически сопоставлено с федеральным законодательством, насколько оно окажется понятным и убедительным для суда. При этом полезно иметь в виду, что суды, как показывает практика, стараются уклониться от применения актов законодательства Москвы во всех случаях, когда имеется возможность сослаться на какой-либо федеральный закон, даже если для этого требуется специальное истолкование нормы федерального закона или применение аналогии закона.
Отдельно следует отметить, что описанные в настоящей статье изменения московского закона сделаны, как можно предположить, «на вырост» – для обеспечения в будущем городской власти формально-юридических оснований для произвольного перераспределения властных полномочий, предусмотренных Уставом города Москвы, в пользу различного рода непрозрачных и безответственных «рабочих органов» и создания новых юридических «гомункулусов» в недрах исполнительной власти.
Эта комиссия — основной инструмент, с помощью которого московские власти вот уже почти четыре года осуществляют «в ручном режиме» управление в сфере градостроительных и земельных отношений. О весьма двусмысленном правовом статусе ГЗК Москвы мы писали неоднократно. Тем не менее, позволим себе небольшой экскурс «в историю» и краткий обзор связанной с ГЗК арбитражной практики, дабы изменения, введенные Законом города Москвы от 25.06.2014 № 37, стали понятны нашим читателям.
Создание ГЗК было первым (после кадровых) стратегическим решением мэрии С. Собянина. Постановлением Правительства Москвы от 16.11.2010 № 1019-ПП была образована эта новая структура и утверждено Положение о ГЗК.
Та практическая деятельность, которую осуществляла ГЗК в прошедшие четыре года, подтверждает предположение, которое мы высказывали в наших статьях больше двух лет назад – о том, что комиссия с самого начала была задумана как некий «полуофициальный» орган, который позволил бы придавать подобие законности «усмотрению» городских чиновников, освободив их от необходимости соблюдать предусмотренные столичными законами «неудобные» правила формального принятия решений Правительства Москвы и, одновременно, максимально затруднив оспаривание «нужных» решений в судебном порядке.
Для достижения этих целей была использована ст. 23 Закона города Москвы от 20 декабря 2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы» (далее – Закон о Правительстве Москвы), которая позволяет Правительству Москвы «создавать постоянные и временные рабочие органы, в том числе комиссии», не являющиеся органами государственной власти.
Именно в форме такого «постоянно действующего рабочего органа Правительства Москвы» и была создана ГЗК, целью которой, как следует из Положения о ней, является «оперативное решение вопросов в области градостроительной деятельности, инвестиционной деятельности, земельных отношений, осуществления строительства, реконструкции объектов капитального строительства, проведения работ по сохранению недвижимых объектов культурного наследия, выявленных объектов культурного наследия».
Вместе с тем, до недавнего времени та же статья 23 Закона о Правительстве Москвы ограничивала компетенцию «рабочих органов» лишь «изучением различных вопросов и выработкой рекомендаций по их решению», т.е., наделяла их исключительно совещательными полномочиями. Решения таких «рабочих органов» (в частности, ГЗК) не могли каким-либо образом обязывать граждан или организации и, соответственно, затрагивать их права и обязанности. Именно на отсутствие у ГЗК статуса органа государственной власти и, как следствие, каких бы то ни было властно-распорядительных полномочий постоянно указывают арбитражные суды в делах по оспариванию ГПЗУ и в делах по «закону Шаккума» (см., например, дела №№ А40-19676/2011, А40-119477/2011, А40-102605/2012, А40-12972/2012, А40-146537/2012, А40-22444/2013 и др.). В свою очередь, констатация отсутствия у ГЗК полномочий государственного органа приводила к тому, что решения ГЗК, в действительности предопределяющие действия органов власти Москвы по ряду вопросов, не могли быть оспорены как таковые. Одновременно, эти решения не могли в полной мере служить для органов власти Москвы оправданием для принятия ими незаконных актов и совершения незаконных действий.
Однако, нельзя сказать, что вопрос о правовом статусе решений ГЗК к настоящему времени получил в арбитражных судах однозначное толкование. Так, в постановлениях по ряду дел (например, в деле № А40-12972/2012) суды, цитируя ст. 23 Закона о Правительстве Москвы, прямо указывают на рекомендательный характер этих решений (что означает необязательность их исполнения, в том числе, и для органов исполнительной власти г. Москвы). Одновременно, суды констатируют, что решения ГЗК «представляют собой проекты правовых актов, издаваемых уполномоченными органами исполнительной власти по вопросам, отнесенным к компетенции ГЗК г. Москвы, которые по существу распределяют обязанности между структурными подразделениями Правительства Москвы по исполнению ими конкретных организационных мероприятий» (дела №№ А40-19676/2011, А40-123600/2012) и являются «лишь предпосылкой к совершению в установленном законом порядке определенных действий» (дело № А40-73725/2012).
Другие судебные постановления со ссылкой на Положение о ГЗК указывают, что поручения ГЗК обязательны для Москомархитектуры и Департамента земельных ресурсов (ныне – Департамента городского имущества Москвы), а также иных функциональных, отраслевых и территориальных органов исполнительной власти г. Москвы (например, в деле № А40-102605/2012), а также, что решения ГЗК «предопределяют совершение юридически значимых действий» (дело № А40-119477/2011). Отметим, что в названных случаях суды пренебрегают требованиями подпункта «ж» пункта 1 статьи 1 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Федеральный закон № 184-ФЗ), согласно которому «самостоятельное осуществление органами государственной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий» является основополагающим принципом деятельности таких органов. Аналогичная норма установлена ч. 5 ст. 7 Устава города Москвы: «в пределах своих полномочий органы государственной власти города Москвы… самостоятельно принимают решения и несут за них ответственность». Правовыми актами, которые определяют компетенцию органов исполнительной власти г. Москвы – таких, как Москомархитектуры, Департамент городского имущества (ранее – Департамент земельных ресурсов, Департамент имущества), установлена подведомственность этих органов лишь Правительству Москвы как «высшему постоянно действующему коллегиальному исполнительному органу государственной власти города Москвы, обладающему общей компетенцией и обеспечивающему согласованную деятельность подведомственных ему органов исполнительной власти города Москвы» (ст. 44 Устава города Москвы, ст.ст. 1, 3 Закона о Правительстве Москвы). Такой орган государственной власти как Градостроительно-земельная комиссия никаким законом – ни федеральным, ни московским – не предусмотрен, в установленную Мэром Москвы структуру органов исполнительной власти г. Москвы ГЗК также не входит. Таким образом, наделение этой комиссии полномочиями давать какие бы то ни было обязательные для исполнения поручения органам государственной власти, и, тем более, «предопределять совершение ими юридически значимых действий» грубо нарушает указанный выше основополагающий принцип деятельности органов государственной власти, установленный федеральным законом и Уставом города Москвы.
Тем не менее, несмотря на двусмысленность отдельных судебных актов, можно утверждать, что к настоящему времени сложилась в целом устойчивая судебная практика (в формировании которой приняли активное участие и специалисты Группы ПИРКС) признания неправомерности решений (протоколов) ГЗК и ее Рабочих групп в качестве действий органов государственной власти, влияющих на права и обязанности землепользователей – собственников и арендаторов земельных участков, собственников зданий и сооружений, застройщиков.
Можно предположить, что отчасти именно формирование подобной правоприменительной практики подвигло московские власти на дальнейшее «правотворчество» в целях легализации рабочих органов Правительства Москвы. Результатом этого стал крайне неуклюжий новый Закон от 25.06.2014 № 37, который грозит снова запутать ситуацию и вывести арбитражные суды на новый виток тягостных раздумий.
Закон города Москвы от 25.06.2014 № 37 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы» одним махом внес изменения в действующее московское законодательство и по вопросам государственного управления (изменения внесены в законы г. Москвы о статусе депутатов Мосгордумы, о законах города Москвы и постановлениях Мосгордумы, о Правительстве Москвы, а также о правовых актах города Москвы), и по вопросам образовательной деятельности.
Надо, к слову, заметить, что Московская городская Дума переняла «ценный опыт» органов исполнительной власти г. Москвы в части издания правовых актов с ни о чем не говорящими названиями. Из таких названий, как: «Об отмене правовых актов Правительства Москвы», «О признании утратившими силу правовых актов Правительства Москвы», «О внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы», «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы» — не представляется возможным сделать хотя бы приблизительный вывод, о чем, собственно, идет речь в самом документе. Если учесть к тому же, что нередко в этих правовых актах содержатся нормы, относящиеся не просто к разным, но и никак между собой не связанным сферам правового регулирования, то становится понятно, что к задачам московского правотворчества явно не относится повышение его прозрачности.
Все сказанное в полной мере относится к упомянутому Закону от 25.06.2014 № 37. В нем статьи, регулирующие совершенно разные и очень важные вопросы, расположены вперемешку и вразбивку без всякой внутренней логики и смысла. Вопросам государственного управления посвящены ст.ст. 1, 3, 6, 7 закона, в свою очередь его ст.ст. 2, 4, 5, 8 относятся к сфере образования.
В этом юридическом «винегрете», весьма нелицеприятно говорящем о компетентности и ответственности Мосгордумы в ее нынешнем составе, среди малозначительных (юридико-технических) правок действующих норм городского законодательства о Правительстве Москвы кроются весьма серьезные, даже фундаментальные изменения в регулировании его деятельности и деятельности его рабочих органов.
Прежде всего, ч.ч. 2, 7, 8, 10 и 11 ст. 6 названного Закона (поправки в Закон о Правительстве Москвы) предусмотрено формирование фактически нового органа исполнительной власти столицы – Президиума Правительства Москвы, уполномоченного принимать решения за Правительство Москвы. Президиум образован указом Мэра Москвы от 15.07.2014 № 39-УМ в составе самого Мэра, всех его заместителей в Правительстве Москвы, а также руководителей ДЭПРа и Департамента финансов.
Данное изменение было внесено Мэром Москвы в качестве поправки к проекту названного Закона. Целью внесения поправки (как следует из пояснений Мэра) было создание «для решения оперативных вопросов» органа, аналогичного Президиуму Правительства РФ, предусмотренному Федеральным конституционным законом от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации». Тонкость в том, что согласно ст. 29 этого федерального конституционного закона Президиум Правительства России подчинен Правительству РФ, его решения не могут противоречить актам Правительства РФ и могут быть отменены Правительством РФ в любой момент. Согласно же поправкам в Закон о Правительстве Москвы, вопреки заверениям полномочного представителя Мэра Москвы в Мосгордуме о том, что «единственная цель – это оперативное рассмотрение вопросов, но ни в коей мере не подмена самого Правительства» (цит. по стенограмме заседания Мосгордумы от 25.06.2014), Президиум Правительства Москвы фактически полностью подменяет собой само Правительство Москвы – его подчиненность Правительству Москвы не установлена, и он вправе самостоятельно принимать акты непосредственно Правительства Москвы (поправка к ч. 1 ст. 19 Закона о Правительстве Москвы).
При этом согласно п. 1.6 Постановления Правительства Москвы от 17.07.2014 № 407-ПП, Президиум вправе принимать решения по любым вопросам, отнесенным к компетенции Правительства Москвы. В частности, это означает, что теперь Президиум может принимать правовые акты Правительства Москвы по вопросам градостроительства (включая вопросы, относящиеся к Генеральному плану Москвы), земельных отношений, а также подготовки и исполнения городского бюджета, программ приватизации (продажи) объектов собственности города Москвы, рассмотрения законопроектов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств бюджета города Москвы, принятия Регламента Правительства Москвы – т.е. по весьма широкому кругу фундаментальных вопросов, которые никак нельзя считать «оперативными». Причем, как Президиум, так и само Правительство Москвы теперь вправе принимать решения без голосования, «общим согласием».
Одновременно согласно п. 2 ч. 4 ст. 6 Закона от 25.06.2014 № 37 Правительство Москвы получает право осуществлять «правовое регулирование по всем вопросам, отнесенным федеральным законодательством и законодательством города Москвы к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации, за исключением вопросов, отнесенных федеральным законодательством и законами города Москвы к полномочиям Московской городской Думы» (соответствующее дополнение внесено в ст. 9 Закона о Правительстве Москвы). Эта норма явным образом вступает в противоречие с ч. 2 ст. 1 того же Закона о Правительстве Москвы, которая определяет, что «Правительство Москвы правомочно решать все вопросы, отнесенные к ведению органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, за исключением вопросов, относящихся к полномочиям Мэра Москвы» — можно предположить, как негативно отразится такая коллизия на правоприменительной практике.
Наконец, п. 2 ч. 1 ст. 6 нового Закона от 25.06.2014 № 37 устанавливает приоритет Закона о Правительстве Москвы над иными законами города Москвы, регулирующими вопросы компетенции Правительства Москвы.
Между тем, Устав города Москвы, который в числе прочего определяет статус органов государственной власти города Москвы, порядок их формирования, взаимодействия, полномочия и ответственность, также является законом города Москвы (Закон г. Москвы от 28.06.1995) и, по смыслу ст. 66 Конституции Российской Федерации, ст. 27 Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», а также в силу прямого указания ст. 10 самого Устава г. Москвы и ч. 3 ст. 1 Закона города Москвы от 14.12.2001 № 70 «О законах города Москвы и постановлениях Московской городской Думы», имеет высшую юридическую силу по отношению к другим законам города Москвы.
Таким образом, новый Закон от 25.06.2014 № 37 содержит положения, которые прямо противоречат ч. 3 ст. 4 и ст. 41 Устава г. Москвы, а также ст.ст. 17, 21, 22 Федерального закона № 184-ФЗ, исключая из полномочий Мэра Москвы как высшего должностного лица субъекта РФ осуществление правового регулирования по вопросам его компетенции (в которую, кстати, входит определение структуры органов исполнительной власти г. Москвы) и предусматривая создание фактически нового органа государственной власти, не предусмотренного Уставом г. Москвы и не имеющего определенного правового статуса, с объемом полномочий высшего органа исполнительной власти г. Москвы.
Очевидно, что все эти поправки в совокупности направлены на де-формализацию процедуры и обеспечение возможности ускоренного принятия узкой группой чиновников самостоятельных решений по любым вопросам компетенции Правительства Москвы (к которым относится, в частности, и принятие решений о расторжении договоров аренды по «закону Шаккума», а также решений о расторжении договоров аренды в судебном порядке). Учитывая, что соблюдение норм закона относительно системы органов исполнительной власти и процедуры принятия ими решений является одной из важнейших гарантий соблюдения прав граждан и организаций, такие изменения, безусловно, эти гарантии снижают. К чему приводит сходная де-формализация при принятии решений ГЗК мы подробно описывали в одной из наших статей (http://pirks.ru/7/73/81/).
Еще более серьезные изменения (в контексте темы настоящей статьи) непосредственно коснулись статуса рабочих органов Правительства Москвы, к каковым относится и ГЗК.
Прежняя редакция ч. 1 ст. 23 Закона о Правительстве Москвы, которая гласила, что «Правительство Москвы может создавать постоянные и временные рабочие органы, в том числе комиссии, советы, занимающиеся изучением различных вопросов и выработкой рекомендаций по их решению», была дополнена (ч. 9 ст. 6 Закона от 25.06.2014 № 37) новым предложением следующего содержания:
«В случаях, предусмотренных правовыми актами Правительства Москвы, рабочие органы Правительства Москвы могут осуществлять отдельные полномочия Правительства Москвы, иных органов исполнительной власти города Москвы и принимать решения в пределах компетенции, установленной Правительством Москвы».
Таким образом, если ранее рабочие органы Правительства Москвы (в том числе, ГЗК) согласно прямому указанию закона могли рассматриваться лишь как консультативные органы, решения которых, в том числе, по вопросам, отнесенным к предмету ведения Правительства Москвы, не могли иметь обязательной силы ни для Правительства, ни для иных органов исполнительной власти Москвы, ни для третьих лиц, теперь создано основание для того, чтобы решения рабочих органов по указанным вопросам рассматривались как обязательные – принимаемые в порядке реализации полномочий Правительства Москвы и иных органов исполнительной власти.
В свете полномочий ГЗК это изменение создает потенциальную возможность для придания обязательного характера ее решениям по вопросам градостроительной деятельности, земельных отношений, инвестиционной деятельности и ряду иных вопросов, являющихся предметом полномочий Правительства Москвы согласно Закону о Правительстве Москвы, и отнесенных к функциям этой комиссии Положением о ГЗК.
Однако возникает вопрос, в какой мере подобные изменения соотносятся с правовыми актами более высокой юридической силы, позволяют ли такие акты считать решения ГЗК обязательными властными велениями, и как изменения, предусмотренные Законом от 25.06.2014 № 37, повлияют на правовое положение землепользователей, инвесторов, застройщиков?
В соответствии со ст.ст. 4 и 5 Устава г. Москвы властные полномочия могут осуществлять только органы государственной власти (и органы местного самоуправления, разумеется, но сейчас речь не о них), причем состав таких органов власти в столице в соответствии со ст. 2 Федерального закона № 184-ФЗ исчерпывающим образом определен ч. 4 ст. 5 Устава города Москвы – ими являются лишь «Правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти». Согласно ч. 3 ст. 4 Устава города Москвы «Никто не может присваивать власть в городе Москве… присвоение властных полномочий, создание не предусмотренных Конституцией Российской Федерации и настоящим Уставом органов государственной власти города Москвы … преследуются по закону». Следовательно, независимо от того, что устанавливает Закон о Правительстве Москвы, никакие «рабочие органы» не могут самостоятельно и от своего имени принимать порождающие юридические последствия решения по вопросам, относящимся к компетенции органов государственной власти. Независимо от того, в каком порядке принимаются эти решения, какова «внутренняя кухня» органов власти, эти решения должны быть решениями именно тех органов власти, которые предусмотрены Уставом г. Москвы.
Таким образом, применительно к ГЗК право «осуществлять отдельные полномочия Правительства Москвы… и принимать решения» означает, что решения ГЗК, принимаемые ею в пределах компетенции, определенной Правительством Москвы в Положении об этом своем «рабочем органе», могут порождать юридические последствия лишь в том случае, если они будут оформлены как решения предусмотренных Уставом г. Москвы органов исполнительной власти, а отнюдь не как решения самой ГЗК.
Из действующего (и не измененного после вступления в силу Закона от 25.06.2014 № 37) Положения о ГЗК видно, что на этот «рабочий орган Правительства Москвы» фактически возложено принятие решений по вопросам, которые ранее относились к исключительной компетенции самого Правительства Москвы. При этом какие-либо полномочия иных органов исполнительной власти (например, Москомархитектуры, Департамента городского имущества и т.п.) у этих органов не прекращались и ГЗК не передавались.
Это, как представляется, означает, что положения новой редакции ч. 1 ст. 23 Закона о Правительстве Москвы в части наделения рабочих органов Правительства Москвы правом осуществлять отдельные полномочия иных, кроме Правительства Москвы, органов исполнительной власти столицы, в настоящее время к ГЗК относиться никак не могут.
Таким образом, можно заключить, что решения ГЗК в тех случаях, когда исполнение комиссией своих функций предполагается рассматривать как исполнение отдельных полномочий Правительства Москвы (по Закону от 25.06.2014 № 37), должны и оформляться как решения Правительства Москвы.
Далее следует обратить внимание на то, что свойством обязательности к исполнению обладают лишь те принятые в пределах компетенции решения органов власти, которые оформлены в виде правовых актов. Так, п. 3 ст. 22 Федерального закона № 184-ФЗ наделяет свойством обязательности к исполнению в субъекте Российской Федерации не просто «решения» высшего исполнительного органа власти (в Москве это Правительство г. Москвы), а лишь его акты, принятые в пределах полномочий. Согласно ст. 9 Устава г. Москвы акты Правительства Москвы, а также акты органов и должностных лиц исполнительной власти города Москвы, издаваемые в установленных законом случаях, относятся к правовым актам города Москвы. Пункт 1 ст. 1 Закона города Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы» (далее – Закон о правовых актах) определяет правовые акты города Москвы как «официальные документы, принятые жителями города Москвы на референдумах города Москвы, принятые (изданные) органами государственной власти города Москвы (должностными лицами города Москвы), содержащие положения нормативного характера и (или) индивидуального действия и направленные на регулирование общественных отношений». С учетом изложенного выше, наделение рабочего органа согласно Закону от 25.06.2014 № 37 правом принимать решения по вопросам компетенции при осуществлении полномочий Правительства Москвы или иного исполнительного органа власти, означает, что такие решения должны быть оформлены в виде соответствующего правового акта города Москвы.
Требования к правовым актам города Москвы содержатся, в частности, в ст. 4 Закона о правовых актах, устанавливающей закрытый перечень форм правовых актов, которые вправе издавать каждый из органов исполнительной власти столицы: Правительство Москвы вправе издавать постановления и распоряжения, подведомственные ему функциональные, отраслевые и территориальные органы исполнительной власти – приказы и распоряжения.
Что же касается ГЗК, то в соответствии с Положением о ГЗК ее решения фиксируются в протоколе ее заседания (п. 3.5.4) и вступают в силу с момента подписания этого протокола ответственным секретарем комиссии (абз. 2 раздела 1). Таким образом, официальным документом, фиксирующим решения комиссии, оказывается в данном случае именно протокол. Между тем, в закрытом перечне форм правовых актов города Москвы, допустимых согласно ст. 4 Закона о правовых актах, такая форма, как «протокол» отсутствует.
Более того, поскольку, как было отмечено выше, к функциям ГЗК в соответствии с Положением об этом «рабочем органе» отнесено принятие решений по вопросам, входящим в предмет ведения Правительства Москвы, то и решения ГЗК, которые могли бы рассматриваться как порождающие юридические последствия, могут издаваться лишь от имени Правительства Москвы в соответствии с требованиями, которые предъявляются именно к правовым актам Правительства Москвы. Согласно упомянутой ст. 4 Закона о правовых актах это означает, что решения ГЗК должны оформляться в виде постановлений (в случае, если эти решения носят нормативный характер) или распоряжений (если они приняты по вопросам организационно-распорядительного характера) Правительства Москвы.
Следует также отметить, что для правовых актов Правительства Москвы Регламентом Правительства Москвы (утвержден Постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 № 112-ПП) установлен совершенно определенный порядок подготовки и издания, который никак не соответствует условиям принятия протоколов, предусмотренным в Положении о ГЗК.
Из сказанного следует, что ныне действующий порядок и форма принятия решений ГЗК никак не согласуются с перспективой принятия этим рабочим органом каких-либо обязательных для исполнения решений по вопросам компетенции Правительства Москвы.
При этом после вступления в силу Закона от 25.06.2014 № 37 и до настоящего времени никаких нормативных актов, изменяющих порядок принятия и оформления решений ГЗК, не издавалось. В связи с чем, сохраняет свою силу и абзац шестой п. 1 Положения о ГЗК, согласно которому «Подготовку и внесение на рассмотрение Правительства Москвы проектов правовых актов Правительства Москвы, а также подготовку проектов правовых актов уполномоченных органов исполнительной власти города Москвы осуществляют в упрощенном порядке в соответствии с вступившими в силу решениями Комиссии и требованиями Регламента Правительства Москвы органы исполнительной власти города Москвы, указанные в соответствующем решении Комиссии».
Подводя итог, необходимо отметить, что в зависимости от того, как будет складываться правоприменительная практика и будут ли в дальнейшем внесены изменения в Положение о ГЗК, Закон от 25.06.2014 № 37 способен оказать как отрицательное, так и положительное воздействие на защиту прав землепользователей, инвесторов и застройщиков.
С одной стороны, можно предполагать, что органы власти Москвы (в частности, ДГИГМ и Москомархитектуры) будут апеллировать к новой редакции ч. 1 ст. 23 Закона о Правительстве Москвы для обоснования обязательного характера решений ГЗК по вопросам градостроительства и земельных отношений. Однако в этом случае, как было показано выше, ныне действующее федеральное и московское законодательство предоставляет частным лицам достаточное количество аргументов, позволяющих оспаривать такую позицию.
С другой стороны, изменения в статусе «решений» ГЗК способны радикально изменить ранее существовавшее положение: если они будут рассматриваться в качестве решений Правительства Москвы, порождающих правовые последствия для граждан и организаций, откроется процессуальная возможность оспаривать сами эти решения в судебном порядке (например, в порядке гл. 24 АПК РФ, если этому не препятствует содержание решения, или в порядке искового производства) – именно такой возможности зачастую не хватало инвесторам и застройщикам, получавшим со ссылкой на решения ГЗК «письма счастья» от московских чиновников в виде немыслимых ГПЗУ или уведомлений о внесудебном расторжении договоров аренды.
Пока же трудно предсказать, каким путем в действительности пойдет правоприменение, и насколько быстро будет складываться толкование Закона от 25.06.2014 № 37. Так, арбитражная практика по п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» – т.н. «закону Шаккума» – формируется уже почти три года и ее все еще нельзя считать окончательно устоявшейся. В случае же с решениями ГЗК (с учетом того, что ее решения затрагивают как коммерческие интересы юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, так и права и свободы граждан – арендаторов и владельцев земельных участков, приобретенных для дачного и коттеджного строительства, садоводства и прочих личных нужд, в том числе, на огромной территории «новой Москвы») правоприменительная практика будет складываться как в арбитражных судах, так и в судах общей юрисдикции и, соответственно, формироваться в ходе разрешения споров по правилам разных процессуальных законов – АПК и ГПК РФ. Это, несомненно, придаст дополнительную хаотичность и без того часто разнонаправленным судебным актам.
Тем не менее, уже сейчас очевидно, что теперь судам будет еще труднее, чем раньше принимать правосудные решения, основанные на учете юридического статуса решений ГЗК. Следует ожидать, что, как и во многих других случаях судебного оспаривания действий московских чиновников, опирающихся на нормативную базу столь же низкого качества, как Закон от 25.06.2014 № 37, очень многое, если не всё, будет зависеть от того, насколько предложенное сторонами толкование этой нормативной базы будет системно и логически сопоставлено с федеральным законодательством, насколько оно окажется понятным и убедительным для суда. При этом полезно иметь в виду, что суды, как показывает практика, стараются уклониться от применения актов законодательства Москвы во всех случаях, когда имеется возможность сослаться на какой-либо федеральный закон, даже если для этого требуется специальное истолкование нормы федерального закона или применение аналогии закона.
Отдельно следует отметить, что описанные в настоящей статье изменения московского закона сделаны, как можно предположить, «на вырост» – для обеспечения в будущем городской власти формально-юридических оснований для произвольного перераспределения властных полномочий, предусмотренных Уставом города Москвы, в пользу различного рода непрозрачных и безответственных «рабочих органов» и создания новых юридических «гомункулусов» в недрах исполнительной власти.
Нет комментариев