СЕРГЕЙ ЧЕРНЯК →  Инвестиционный переворот в Москве (поправки в Земельный кодекс РФ от 12.12.2011 и другие изменения)

За последние полгода в сфере правового регулирования инвестиционно-строительного сектора столицы произошел ряд событий, каждое из которых в отдельности практически не освещалось СМИ. Весьма вялой была и реакция инвестиционного сообщества, а также юридических кругов. Между тем новые правовые нормы, рассмотренные в совокупности, позволяют уверенно говорить о совершившемся в этой сфере хозяйства полноценном перевороте, последствия которого могут оказаться катастрофическими для любого инвестора.

Проведенный специалистами Группы ПИРКС анализ показывает, что радикальные новации, введенные в федеральное и московское законодательство, лишают инвестиции в строительство и реконструкцию объектов в столице даже призрачной правовой защиты, ставят инвесторов в полную зависимость от ничем не ограниченного произвола весьма узкого круга городских чиновников, наделенных теперь правом келейно принимать «окончательное решение» по любому инвестиционному проекту.

Эти новации и хронологически, и содержательно можно разделить на три взаимно обусловленных части-этапа, первый из которых реализовывался на федеральном уровне, второй – на уровне представительной власти Москвы, а третий – исполнительной властью столицы.

Часть 1. Закон Шаккума: «Спи, дорогой, пусть он теперь крутится…»

В последние дни полномочий пятого состава Государственной Думы был принят Федеральный закон от 12.12.2011 № 427-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

История принятия этого закона весьма необычна даже для нашего «не места для дискуссий».
Впервые он был внесен в Госдуму летом 2006 г. группой сенаторов (Р.З.Алтынбаев, С.Ю.Орлова, В.П.Орлов, О.Е.Пантелеев, В.А.Петров, И.Н.Слюняев, Н.П.Тулаев, Г.Т.Хрипель, Ю.К.Чаплин, Н.П.Чуркин) и предусматривал наделение субъектов Российской Федерации правом перераспределять между органами местного самоуправления полномочия по распоряжению земельными участками, право государственной собственности на которые не разграничено. Весной 2007 г. этот законопроект был доработан авторами, повторно внесен в Госдуму и 11 мая 2007 г. принят в первом чтении. Состоял он при этом буквально из трех содержательных строк. После этого законопроект был забыт и в течение четырех с лишним лет тихо пролежал на думских полках.

Ситуация резко изменилась осенью 2011 г., когда бывший кандидат в Президенты России (1996 г.), депутат Госдумы 3-6 созывов, и в течение почти 10 лет неизменный председатель думского комитета по строительству и земельным отношениям (ныне – заместитель председателя) Мартин Люцианович Шаккум («Единая Россия»), всего за неделю – с 16 по 22 ноября стремительно провел через Госдуму во втором и в третьем чтении совершенно новую редакцию этого законопроекта, включающую без малого 2,5 тысячи слов содержательного текста.

При этом ничего похожего на положения, принятые Госдумой в 2007 г. в первом чтении, в законопроекте, принятом единогласно и во втором (21.11.2011 – 306 «за» из 306 голосовавших) и в третьем (22.11.2011 – 304 «за» из 304 голосовавших) чтениях, уже не было – от него остались только часть названия, начало преамбулы, и слова «настоящий Федеральный закон вступает в силу со дня его официального опубликования…». Госдума, однако, как следует из официальной стенограммы заседаний, приняла этот в нескольких словах представленный тем же М.Л. Шаккумом закон без содержательного обсуждения на пленарных заседаниях – ни один из депутатов не сказал о нем ни слова.

Сказать, однако, можно и нужно было многое.

Новый закон (ст.ст. 1, 2, 4 и 5) позволяет органам государственной власти и местного самоуправления, а также соответствующим государственным и муниципальным учреждениям и унитарным предприятиям в одностороннем внесудебном порядке расторгать как договоры аренды земельных участков, предоставленных инвесторам для строительства, реконструкции, так и инвестиционные договоры, предусматривающие распределение площадей, созданных в результате строительства или реконструкции.

Эти правила введены исключительно для Москвы и Санкт-Петербурга для инвестконтрактов и договоров аренды земельных участков из состава государственных и муниципальных земель, заключенных до 01.01.2011, однако ст. 5 нового закона радикально изменила п. 9 ст. 22 Земельного кодекса. Теперь по требованию арендодателя можно расторгать долгосрочные договоры аренды земельных участков не исключительно в судебном порядке, как это было ранее, но также и внесудебно – если такая возможность «предусмотрена федеральным законом». Что раскрывает широкие перспективы для дальнейшего ограничения судебной защиты прав арендатора и в других регионах, и для других сроков и случаев путем принятия соответствующих федеральных законов.

Согласно «Закону Шаккума» в Москве и Санкт-Петербурге и инвестконтракт, и договор аренды земельного участка могут быть в одностороннем внесудебном порядке расторгнуты, в частности, по следующим основаниям, признаваемым «существенными нарушениями договора»:

— неисполнение обязательств по строительству, реконструкции объекта недвижимого имущества в срок, предусмотренный инвестконтрактом или договором аренды соответствующего земельного участка, либо при отсутствии такого срока в данных договорах в срок, на который выдано разрешение на строительство, реконструкцию этого объекта, в случае, если строительная готовность объекта недвижимого имущества на последний день такого срока составляет менее чем 40% общего объема его строительства, реконструкции, предусмотренного утвержденной в установленном законодательством Российской Федерации порядке проектной документацией;

— отсутствие по истечении пяти лет со дня заключения данного договора разрешения на строительство, реконструкцию этого объекта недвижимого имущества в случае, если в данном договоре не предусмотрен срок окончания строительства, реконструкции этого объекта.

Все это, на первый взгляд, кажется и разумным, и справедливым – но лишь тому, кто сам никогда не сталкивался с реальной практикой работы с инвесторами московских, например, властей.

Прежде всего, сроки исполнения инвестконтракта в целом и его отдельных этапов назначаются московскими чиновниками, по существу, произвольно – во всяком случае, до утверждения проекта организации строительства, только и позволяющего оценить реальные сроки исполнения работ. И назначение этих сроков определяется, чаще всего, личным «хочу» того или иного чиновника. Обоснованность этих сроков не подтверждается никакими документами и совершенно не учитывает реальные периоды времени, необходимые инвестору для многочисленных согласований.

Еще 6 лет назад на заседании Правительства Москвы, завершившегося принятием постановления от 27.06.2006 № 444-ПП «Об усилении контроля и ответственности за реализацию инвестиционных проектов на территории города Москвы» представители Ассоциации инвесторов Москвы на основе аккуратного анализа нормативной базы показали, что временные затраты на различные обязательные согласования составляют, как минимум, 60% реального времени реализации инвестконтрактов. Причем эти 60% предполагают идеальный и практически не встречающийся случай – своевременную и грамотную работу всех согласующих служб. На практике же сроки согласований увеличиваются, минимум, в 1,5-2 раза, но при назначении городскими чиновниками договорных сроков в инвестконтрактах даже «идеальное» время, как правило, не учитывается, т.е. инвесторам устанавливаются изначально невыполнимые сроки. На этом заседании упоминалось также, что лишь в 10-15% случаев задержки с реализацией тех или иных этапов инвестпроектов вызваны действиями (бездействием) инвесторов, а вся остальная часть – на совести чиновников.

За прошедшие годы ситуация не улучшилась, а после перетряхивания новым столичным градоначальником всей системы городского управления, стала совсем скверной. Например, созданный в рамках реализации того же Постановления от 27.06.206 № 444-ПП АИС «Контрольный регистр инвестиционных проектов» сегодня уже, по всей видимости, не ведется – уполномоченное на это городское ведомство (Управление по обеспечению реализации инвестиционных проектов, контролю (надзору) в области долевого строительства) ликвидировано, полномочия по ведению Контрольного регистра никому не переданы. Во всяком случае, даже в обновленном столичном строительном ведомстве о наличии такого регистра не знают. А ведь именно в Контрольном регистре содержались и оперативно обрабатывались сведения о сроках реального исполнения городскими и иными уполномоченными структурами соответствующих обязательств, без которых никакое строительство невозможно.

Таким образом, вступивший в силу в полном объеме с 1 апреля 2012 г. «закон Шаккума» фактически сделал инвесторов «козлами отпущения» за все ошибки и проволочки городских властей. Только от чиновников теперь зависит, «пожалеть» инвестора, которого годами гоняли по кабинетам, вынуждали нести огромные расходы (в том числе, часто платить проценты по кредитам), но не давали построить и реализовать объект, или выгнать его с площадки с убытками, а то и разорить.

Но и это еще не все – в соответствии с этим законом, независимо от того, кто виноват в провале инвестпроекта, максимум, на что может рассчитывать изгнанный инвестор – это возврат собственно «инвестиционного взноса», предусмотренного договорами. Ст. 4 «Закона Шаккума» устанавливает, что «в отношении обязательств, вытекающих из договора, заключенного до 1 января 2011 года с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением либо унитарным предприятием и предусматривающего строительство, реконструкцию на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности и расположенном в границах субъекта Российской Федерации — города федерального значения Москвы или Санкт-Петербурга, объекта недвижимого имущества с привлечением внебюджетных источников финансирования и последующим распределением площади соответствующего объекта недвижимого имущества между сторонами данного договора, в том числе при его расторжении, возмещение убытков, включая упущенную выгоду, сторонами данного договора не допускается». И уже имеется прецедент – решение Девятого апелляционного суда от 28.02.2012 по делу №А40-2149/11-11-19, отказавшего инвестору со ссылкой на этот закон в возмещении не только упущенной выгоды, но и прямого ущерба (выплаченные проценты по кредиту).

Очень поучителен и введенный «законом Шаккума» (подп. «г» п.1 ст. 1, подп. «а» п. 2 ст.4) «единообразный» механизм расторжения договоров. Теперь чиновникам достаточно всего лишь уведомить инвестора о расторжении соответствующего договора, и через месяц этот договор считается расторгнутым. Инвестору даруется лишь возможность в течение этого месячного срока подать «слезницу» тому же чиновнику и надеяться на его «милость» – до дня направления уведомления о подтверждении ранее принятого решения.

Судебное оспаривание этих «волевых решений» чиновников, конечно, теоретически возможно – но, очевидно, лишь по основаниям несоответствия фактам указанных в решении (уведомлении) «существенных нарушений» договора или по несоблюдению процедуры принятия. Т.е., в отдельных случаях оно может быть и успешным, но в целом, такой исход представляется маловероятным. В любом случае это будет «махание кулаками после драки», поскольку инвестор-арендатор уже перестанет юридически быть таковым. Учитывая же, что арбитражный процесс против московских властей занимает на практике обычно многие месяцы (если не годы), а при положительном результате решение суда властями может годами не исполняться, на инвестиционном проекте можно будет ставить крест, независимо от результатов арбитражного разбирательства. Тем более что за время арбитражного процесса московские власти вполне могут обеспечить создание «обременений земельного участка или расположенного на нем объекта недвижимого имущества правами третьих лиц, препятствующих строительству, реконструкции объекта недвижимого имущества» (ст. 4 «закона Шаккума»), что по той же статье является уже новым основанием для расторжения договора аренды («существенное изменение обстоятельств»).

Видимо, нет нужды подробно останавливаться на явной, даже демонстративной коррупционности этого «правового» механизма.

А для того, чтобы лишить инвестора последней надежды смягчить урон, нанесенный ему чиновниками, ст. 4 «закона Шаккума» еще и вводит новую статью 22.4 в Федеральный закон от 21.07.1997 №122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним» и запрещает «регистрацию прав на объект недвижимости, созданный по договору, заключенному с органом государственной власти, органом местного самоуправления, государственным или муниципальным учреждением либо унитарным предприятием до 1 января 2011 года и предусматривающему строительство, реконструкцию на земельном участке, находящемся в государственной или муниципальной собственности, объекта недвижимого имущества с привлечением внебюджетных источников финансирования и последующим распределением площади соответствующего объекта недвижимого имущества между сторонами данного договора» до подписания между инвестором и властями пресловутого акта об исполнении инвестконтракта. Между тем, процедура согласования и оформления такого акта, как показывает практика, в Москве может длиться годами (в том числе, включать многолетние судебные тяжбы). И это неудивительно – объект построен, фактически пользоваться им (например, заселять) можно, чиновники благополучно отчитались, а невозможность для реальных собственников-инвесторов законно распоряжаться своим имуществом (продавать, сдавать в аренду части зданий или помещения) и соответствующая потеря ими доходов чиновников совершенно не беспокоит.

Во всей этой фантастической ситуации имеется и еще один принципиальный аспект: противоречащее смыслу и духу Конституции РФ и гражданского законодательства «изъятие» из общих норм гражданского и земельного права, сделанное «законом Шаккума» для двух отдельно взятых регионов страны. Можно было бы хоть как-то понять такое «изъятие», если бы оно было обусловлено исполнением городами Москва и Санкт-Петербург столичных функций, но никакой связи с такими функциями «закон Шаккума» не устанавливает. Не обусловлен он и необходимостью исполнения международных обязательств Российской Федерации, о которых можно говорить применительно к зоне размещения зимней Олимпиады в Сочи (и соответствующим федеральным законам). В данном случае, очевидно, речь идет о прямом правовом произволе в интересах конкретных чиновников и связанных с ними коммерческих структур – ведь на практике изгнание с площадки одного инвестора (например, слишком «строптивого»), как правило, означает замену его другим с тем же самым или иным инвестпроектом. Московская земля – дорога, способна приносить значительные доходы, так что «свято место пусто не бывает».

Беспрецедентная, как уже отмечалось, скорость прохождения «закона Шаккума» через Госдуму, с учетом существующих требований думского регламента, заставляет предположить, что она обеспечивалась прямым и крайне жестким указанием думской фракции Единой России, имевшей в конце прошлого года конституционное большинство. Уже через неделю (29.11.2011) после принятия закона Госдумой (по полуминутному сообщению того же М.Л. Шаккума и без каких-либо обсуждений на пленарном заседании!) Совет Федерации по докладу председателя Комитета по аграрно-продовольственной политике и рыбохозяйственному комплексу Г.А. Горбунова единогласно (135 голосов «за», «против» и воздержавшихся нет) без рассмотрения направил этот закон на подписание Президенту. Ни отсутствие какой-либо связи «закона Шаккума» с проектом, внесенным сенаторами в 2007 г., ни его явно «заказной», коррупционный, антиправовой характер никого из членов Совета Федерации не смутил.

«Закон Шаккума» вступил в силу всего через 28 дней после первого представления его проекта в Совет Думы…

Трудно представить себе причины подобной сверхоперативности наших обычно весьма неторопливых законодателей. Если только не предположить, что прямое указание «сдать в срок» этот закон поступило от человека, имеющего реальную возможность отдавать приказы по всей «вертикали власти» в России.

Продолжение правового анализа — о новациях уже непосредственно в московском законодательстве об инвестиционной строительной деятельности — читайте на сайте Группы ПИРКС, а также здесь в нашем блоге в ближайшие дни.