С 15 июля 2014 г. вступил в силу Закон города Москвы от 25.06.2014 № 37 «О внесении изменений в отдельные законы города Москвы». Указанный закон, в числе прочего, внес принципиальные изменения в правовой статус рабочих органов Правительства Москвы, к которым относится и Градостроительно-земельная комиссия (ГЗК) г. Москвы. Название этого рабочего органа Правительства Москвы и его роль в многочисленных делах о расторжении договоров аренды земли по п. 22 ст. 3 Вводного закона к Земельному кодексу РФ (по «закону Шаккума»), делах об отмене либо изменении ГПЗУ хорошо известны слишком многим московским землепользователям – собственникам и арендаторам земельных участков, собственникам зданий и сооружений, застройщикам.

Полтора года назад мы писали (http://pirks.ru/7/74) о том, что Административный регламент предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков в городе Москве» в редакции, утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 19 июня 2012 г. № 280-ПП, противоречит Градостроительному кодексу РФ.

Мы уже писали о том, что Федеральный закон от 12.12.2011 № 427-ФЗ «О внесении изменений в статьи 2 и 3 Федерального закона «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и отдельные законодательные акты Российской Федерации», названный нами по имени его инициатора «Законом Шаккума», предоставил московским чиновникам широкие возможности для произвольного изгнания неугодных арендаторов с земельных участков.

За год, прошедший с момента вступления в силу «Закона Шаккума», многие московские арендаторы земельных участков уже получили «письма счастья», в которых ДЗР уведомляет их о расторжении долгосрочного договора со ссылкой на п. 22 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» (далее – Вводный закон).

В ряде случаев арендаторы оспаривают такое внесудебное расторжение в арбитражном суде.

При этом, как показала практика последних месяцев, попытки оспаривать такие действия московских чиновников по внесудебному расторжению договоров в порядке гл. 24 АПК РФ успеха не имеют.

Независимо от того, как именно арендатор формулирует свои требования, арбитражные суды считают, что, поскольку речь идет о несогласии арендатора с расторжением договора, соответствующий спор полностью лежит в рамках гражданско-правовых отношений, предусмотренных главой 34 Гражданского кодекса РФ. Хотя «Закон Шаккума» предоставляет полномочия расторгать договоры аренды во внесудебном порядке лишь органам власти, арбитражные суды не усматривают здесь осуществления именно публично-властных полномочий. В мотивировочной части решений при этом, как правило, констатируется, что «в соответствующих правоотношениях отсутствует принцип власти и подчинения, необходимый для рассмотрения спора в порядке административного производства» (дела А40-102582/2012, A40-120740-2012, А40-143314/2012, А40-153639/2012 и др.). В итоге арендаторам отказывают как избравшим ненадлежащий способ защиты.

Более перспективным оказывается оспаривание действий Москвы по внесудебному расторжению долгосрочных договоров аренды в соответствии с п. 22 ст. 3 Вводного закона в порядке искового производства. Успех при этом сопутствует тем арендаторам, кто способен доказать, что нарушение сроков строительства на участке не представляет собой существенного нарушения договорных обязательств арендатора в смысле п. 2 ст. 450 ГК РФ, поскольку не наносит существенного ущерба ни арендодателю как стороне договора, ни городу Москве как собственнику земли. В особенности, если ДЗР ранее уже безуспешно пытался расторгнуть соответствующий договор в судебном порядке – в этом случае арбитражный суд если не в первой, то в апелляционной инстанции удовлетворяет иски арендаторов, опираясь на имеющие преюдициальное значение факты невозможности соблюдения ими сроков строительства (например, дела А40-108226/2012, А40-138892/2012).

Оспаривая расторжение договора по «Закону Шаккума» (в том числе, в порядке искового производства), арендаторы во всех случаях основывают свою позицию лишь на отсутствии у московских властей надлежащих оснований для применения этого закона в части, относящейся к поведению арендатора в ходе исполнения договора. Соответственно, предметом судебного рассмотрения становится исключительно вопрос о существе арендных отношений и соблюдении сторонами своих договорных обязательств.

Вопрос же о соблюдении Москвой порядка расторжения договоров аренды, установленного п. 22 ст. 3 Вводного закона, арендаторы сами не поднимают, а арбитражные суды в этой части пока что ограничиваются только формальной проверкой соблюдения сроков проведения процедуры расторжения: «первое уведомление – возражение – второе уведомление».

Между тем, все – без исключения! – уведомления ДЗР о расторжении договоров аренды по п. 22 ст. 3 Вводного закона незаконны даже в тех случаях, когда поведение арендатора в ходе исполнения им договора аренды дает органу публичной власти основание для применения этой нормы. Такая неправомерность уведомлений ДЗР связана с отсутствием во всех случаях формального основания, прямо и недвусмысленно предусмотренного «Законом Шаккума», а именно – решения уполномоченного органа государственной власти о расторжении соответствующего договора аренды.

Необходимо отметить, что сами по себе уведомления ДЗР в принципе не являются формой, в которую может быть облечено решение органа власти Москвы в соответствии с московским законодательством. Такие уведомления являются всего лишь информационными сообщениями, которые сами по себе не влияют на права и обязанности арендатора – именно такое толкование этих уведомлений дает и арбитражный суд (например, в делах А40-128237/12, А40-120740/12, А40-143314/12 и др.).

В основе каждого уведомления ДЗР согласно буквальному толкованию положений п. 22 ст. 3 Вводного закона должно лежать решение уполномоченного органа власти г. Москвы, принятое им в пределах своей компетенции (п. 5 ст. 7 Устава г. Москвы), причем именно в том в порядке и в той форме, которые установлены московским законодательством для принятия таких решений.

Решения органов государственной власти Москвы по вопросам, связанным с реализацией их полномочий и не имеющим сугубо внутрислужебного характера, оформляются в виде правовых актов (ч. 1 ст. 1 и ч. 3 ст. 4 Закона г. Москвы от 08.07.2009 г. № 25 «О правовых актах города Москвы», далее – Закон о правовых актах). Виды и состав таких актов применительно к различным органам исполнительной власти г. Москвы определены ч. 1 ст. 48 Устава города Москвы, ст. 3 Закона г. Москвы от 20.12.2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы», ч.ч. 1 и 3 ст. 4, ч. 1 ст. 12 Закона о правовых актах и п. 6.1. Регламента Правительства Москвы, утвержденного постановлением Правительства Москвы от 21.02.2006 г. № 112-ПП. Правительство Москвы издает постановления и распоряжения. Руководитель Аппарата Мэра и Правительства Москвы, а также отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти Москвы, подведомственных Правительству Москвы, вправе издавать приказы и распоряжения.

Сказанное означает, что и первоначальное решение о внесудебном расторжении договора аренды в порядке «Закона Шаккума», и решение о «подтверждении ранее принятого решения» должны быть выражены в форме правового акта одного из перечисленных видов. Уведомления и иные письма, в том числе, уведомления ДЗР, в качестве правовых актов органов государственной власти Москвы действующим законодательством Российской Федерации и г. Москвы не предусмотрены (что полностью соответствует оценке таких уведомлений в решениях и постановлениях арбитражного суда).

Далее – издать соответствующий правовой акт вправе только тот орган исполнительной власти города Москвы, который надлежащим образом уполномочен принимать решение о досрочном расторжении договора аренды земли в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона.

Между тем, Положение о Департаменте земельных ресурсов города Москвы в редакции Постановления Правительства Москвы от 11.03.2011 № 65-ПП, действовавшее до реорганизации ДЗР в феврале 2013 г., не наделяло ДЗР полномочиями по принятию соответствующих решений. Этим Положением (подпункты 5.1, 5.2, 5.3) было прямо установлено, что ДЗР вправе принимать решения лишь о предоставлении участков в аренду и о внесении изменений в действующие договоры аренды. О праве ДЗР расторгать договоры в этом Положении нет ни слова. По вопросам расторжения договоров аренды согласно п. 6 того же Положения ДЗР вправе лишь готовить и представлять в Правительство Москвы проекты соответствующих правовых актов. Сами же решения о расторжении договоров аренды в таких случаях уполномочено принимать лишь непосредственно Правительство Москвы (ч.1 ст. 44 Устава г. Москвы, ч.1 ст. 1, ч.ч. 2 и 13 ст. 11, ч. 9 ст. 13 Закона г. Москвы от 20.12.2006 № 65 «О Правительстве Москвы»). Эта ситуация не изменилась и после реорганизации ДЗР и передачи его функций вновь образованному Департаменту городского имущества города Москвы – ДГИМ (согласно Положению о Департаменте городского имущества города Москвы, утвержденному Постановлением Правительства Москвы от 20 февраля 2013 г. № 99-ПП). Таким образом, полномочия ДЗР (а теперь и ДГИМ) г. Москвы в части расторжения договоров аренды земельных участков ограничены правом вносить в Правительство Москвы проекты соответствующих правовых актов, а после издания таких актов Правительством Москвы – исполнять эти акты.

Вероятно, по этой самой причине ДЗР никогда и не издавал ни приказов, ни распоряжений о досрочном расторжении договоров аренды в порядке п. 22 ст. 3 Вводного закона. Он только рассылал и продолжает рассылать уведомления… В арбитражном же суде представители ДЗР обычно утверждают, что основанием для этих уведомлений служат соответствующие решения Градостроительно-земельной комиссии города Москвы (ГЗК).

Действительно, Постановлением Правительства Москвы от 02.10.2012 г. №528-ПП «О внесении изменений в правовые акты Правительства Москвы», утвердившим новую редакцию Положения о ГЗК, эта комиссия была наделена правом принимать решения о расторжении договоров аренды земельных участков (п. 2.2 Положения). Однако новая редакция Положения вступила в силу лишь с 9 октября 2012 г., а до этого соответствующее полномочие у ГЗК отсутствовало. Соответственно, уведомления, направленные до 9 октября 2012 г., не имели под собой и этого призрачного основания.

Более того, исходя из действующего московского законодательства более высокого уровня, ссылки ДЗР на решения ГЗК, принятые после 9 октября 2012 г., также представляются безосновательными. Положение о ГЗК во всех редакциях, начиная с момента создания, определяет ГЗК как «рабочий орган Правительства Москвы» (в ныне действующей редакции это установлено п. 3.1). Рабочие органы Правительства Москвы как самостоятельные единицы не входят в систему органов государственной власти Москвы, определенную ст. 5 Устава г. Москвы. Согласно части 1 ст. 23 Закона г. Москвы от 20.12.2006 г. № 65 «О Правительстве Москвы» Правительство Москвы «может создавать постоянные и временные рабочие органы, в том числе комиссии, советы», однако эти рабочие органы вправе лишь «заниматься изучением различных вопросов и выработкой рекомендаций по их решению». Правом же принятия решений в ходе осуществления государственной власти в пределах своей компетенции согласно п. 5 ст. 7 Устава г. Москвы обладают лишь органы государственной власти. Иначе говоря, независимо от любых Постановлений Правительства Москвы, его рабочие органы в силу прямого указания закона, имеющего высшую по отношению к Постановлению Правительства Москвы юридическую силу, не являются органами государственной власти и не вправе принимать решения, носящие обязательный характер. Данный вывод нашел подтверждение и в ряде судебных актов (см. например, Постановление ФАС МО от 20.11.2012 по делу № А40-12972/2012, подтвержденное Определением ВАС РФ от 27.12. 2012 г. № ВАС-16872/12).

Таким образом, никакие «решения» или «протоколы» ГЗК не могут признаваться в качестве прямо предусмотренных п. 22 ст. 3 Вводного закона решений уполномоченного органа государственной власти о внесудебном расторжении договора аренды (ни в качестве первичного, ни в качестве повторного решения о подтверждении ранее принятого решения).

Двигаемся дальше: если решения о внесудебном расторжении договора аренды не мог принимать ДЗР (как орган исполнительной власти Москвы, уполномоченный в сфере земельных отношений), не могла принимать ГЗК (поскольку она вовсе не является органом государственной власти), не мог принимать иной подведомственный Правительству Москвы орган исполнительной власти (поскольку такими полномочиями ни один из них не был наделен), то, следовательно, уведомление о расторжении договора могло быть направлено ДЗР арендатору лишь на основании решения самого Правительства Москвы. Причем это решение Правительства Москвы должно было быть оформлено соответствующим постановлением или распоряжением в соответствии с Законом о правовых актах.

В действительности, однако, ни в одном известном нам случае Правительство Москвы не издавало правового акта о расторжении договора аренды по п. 22 ст. 3 Вводного закона и, соответственно, направление уведомления о расторжении договора аренды не могло основываться на таком решении высшего постоянно действующего коллегиального исполнительного органа государственной власти города Москвы.

Не издавал соответствующих указов или распоряжений и Мэр Москвы (п. 4 ст. 41 Устава г. Москвы).
Не принимал таких решений, как уже говорилось, ДЗР или какой-либо другой орган власти, входящий в Перечень органов исполнительной власти города Москвы, утвержденный Указом Мэра Москвы от 05.08.2011 № 61-УМ.

А это означает, что таких решений не принимал ни один исполнительной орган государственной власти города Москвы. Иначе говоря, их не принимал никто. И в этой связи, все уведомления, полученные арендаторами от ДЗР – как о «принятии решения» о внесудебном расторжении договоров аренды в соответствии с п. 22 ст. 3 Вводного закона, так и о «подтверждении ранее принятого решения», не соответствуют действительности и в целом — незаконны.

Специалисты Группы ПИРКС очень надеются, что пострадавшие от незаконных действий ДЗР арендаторы обратят внимание на это обстоятельство, а арбитражные суды в свою очередь заставят московских чиновников соблюдать федеральный закон.

В части первой и второй настоящей статьи мы рассматривали поправки в Земельный кодекс РФ (ЗК РФ), вводный закон к нему от 12.12.2011 г. и изменения в Градостроительный кодекс Москвы от 11.04.2012 г. (ГрК Москвы). Подробный правовой анализ этих документов, проведенный специалистами Группы ПИРКС, продемонстрировал, что с их помощью создана законодательная база для полного передела земельно-строительного рынка в Москве, позволяющая городским чиновникам произвольно изгонять со столичных стройплощадок любых «не приглянувшихся» им инвесторов. Практическое применение новых норм не заставило себя долго ждать — Правительство Москвы начало активно эксплуатировать их еще до вступления в силу последнего из упомянутых выше документов. Тому, как именно складывается и к чему приводит практическое применение последних поправок в ЗК РФ и ГрК Москвы, посвящена эта заключительная часть нашей статьи.