Масштабные изменения в Градостроительный кодекс РФ: документы по планировке территории и ГПЗУ — все по-новому с 1 июля 2017 года.

Подготовка и выдача градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ) в Москве с момента, когда был принят и введен в действие московский Градостроительный кодекс и началась выдача московских ГПЗУ (сентябрь 2008 года), неизменно вызывает большое количество правовых проблем и вопросов у московских землепользователей.

Согласно нормам Градостроительного кодекса РФ (ГрК РФ) после принятия правил землепользования и застройки (ПЗЗ) в установленном порядке сведения о параметрах разрешенного использования (видах разрешенного использования, предельных параметрах разрешенного строительства/реконструкции, предельных (минимальных и (или) максимальных) размерах земельных участков, ограничениях использования земельных участков и объектов капитального строительства), вносятся в ГПЗУ на основании ПЗЗ (для тех участков, на которые распространяются и для которых устанавливаются градостроительные регламенты) либо на основании иных актов органов власти (для особо охраняемых природных территорий, территорий объектов культурного наследия, территорий общего пользования, земель лесного фонда, земель сельхозугодий и ряда других специальных видов земель и территорий).

Для случая, когда ПЗЗ еще не приняты, ситуация гораздо сложнее. В настоящий момент дедлайн для принятия ПЗЗ в Москве согласно вводным законам к ГрК РФ и ЗК РФ определен как 31 декабря 2014 года. Однако явное нежелание Москвы отказываться от системы «ручного управления» градостроительством и землепользованием, которая внедрялась в городе, начиная с 2010 года, ставит под сомнение возможность соблюдения этого срока. Тем более, учитывая большое количество, так называемых, «редакционных поправок», которые постоянно вносятся в проект ПЗЗ по решению ГЗК, что очевидно указывает на необходимость повторного проведения публичных слушаний по указанному проекту. Так или иначе, в настоящее время ПЗЗ в Москве отсутствуют, и ГПЗУ выдаются землепользователям в отсутствие системы градостроительного зонирования, предусмотренной федеральным законом.

Ни ГрК РФ, ни иные акты федерального уровня не содержат какого-либо исчерпывающего перечня иной, кроме ПЗЗ, документации, которая может быть основанием для внесения в ГПЗУ сведений о параметрах разрешенного использования.

Сложившаяся в Москве практика подготовки и выдачи ГПЗУ сводится к тому, что параметры для включения в ГПЗУ фактически устанавливает Градостроительно-земельная комиссия Москвы (ГЗК Москвы).

На основании ее решений ГПЗУ с содержанием, определенным ГЗК, утверждает и выдает землепользователю Москомархитектуры.

Практика эта основывается на Постановлении Правительства Москвы от 25.05.2011 № 229-ПП «О Порядке подготовки, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов земельных участков», Постановлении Правительства Москвы от 16.11.2010 № 1019-ПП «О создании Градостроительно-земельной комиссии города Москвы», Постановлении Правительства Москвы от 07.11.2012 № 633-ПП «Об утверждении Положения о Комитете по архитектуре и градостроительству города Москвы».

Нормы федерального закона при подготовке московских ГПЗУ систематически игнорируются и не применяются.

При принятии решений по содержанию ГПЗУ в подавляющем большинстве случаев ГЗК никак не учитывает ранее утвержденную и сохраняющую силу градостроительную документацию, относящуюся к земельному участку либо к соответствующей территории — параметры разрешенного использования определяются произвольно. В ряде случаев действия ГЗК и Москомархитектуры при подготовке ГПЗУ противоречат не только федеральным законам, но и собственно московским нормативным актам.

При этом сама Градостроительно-земельная комиссия Москвы не только не является органом, уполномоченным на установление или изменение параметров разрешенного использования, но и вообще не является органом власти и не имеет полномочий принимать какие-либо обязательные для исполнения решения, затрагивающие права граждан и юридических лиц (о чем мы неоднократно писали).

Более того, та ранее утвержденная градостроительная документация, которая в итоге противоречит параметрам ГПЗУ, установленным ГЗК, впоследствии отменяется Москвой на основании Постановления Правительства Москвы от 17.04.2012 № 139-ПП «О мерах по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при реализации отдельных решений Градостроительно-земельной комиссии города Москвы».

«Порядком подготовки, утверждения, изменения и отмены градостроительных планов земельных участков» (утв. Постановлением Правительства Москвы от 25.05.2011 № 229-ПП) предусмотрена возможность изменения и отмены ГПЗУ — опять же на основании решения ГЗК. О том, что может служить ГЗК в качестве основания для принятия соответствующего решения, московское законодательство умалчивает. В то же время федеральный закон (и на это обращают внимание суды) в принципе не предусматривает возможности отмены или изменения ГПЗУ (за исключением случаев, когда при их подготовке были допущены нарушения действующего законодательства).

Таким образом, подготовка и выдача московских ГПЗУ нередко грубо противоречит федеральному закону как в части содержательной, так и в части процедурной. При подготовке и выдаче ГПЗУ происходит массовое нарушение прав землепользователей, гарантированных как градостроительным, так и земельным и гражданским законодательством.

Чаще всего эти нарушения выражаются:

— в выдаче ГПЗУ с параметрами разрешенного использования, не соответствующими ранее установленным (в том числе, ГПЗУ с «нулевыми» параметрами и видом разрешенного использования «благоустройство и озеленение», а также с параметрами «по существующему положению» или «в существующих габаритах»);

— в произвольной отмене («аннулировании») либо изменении ранее выданных ГПЗУ;

— в невыдаче ГПЗУ в установленный федеральным законом срок (бездействии) либо отказе в выдаче ГПЗУ.

Комплексный, межотраслевой характер отношений в сфере градостроительной деятельности, на который указывал Конституционный Суд РФ (Определение от 01.12.2005 № 468-О), сложность для понимания, запутанность, изменчивость и даже противоречивость многочисленных норм градостроительного права федерального и регионального (московского) уровня, необходимость учета очень большего количества самой разнообразной документации, а также наличие в любых судебных спорах частных землепользователей с Москвой явного или неявного «политического» фактора, эмоционально влияющего даже на самых беспристрастных и независимых судей, — все это превращает защиту прав московских землепользователей в задачу крайне непростую и объемную.

Именно эти обстоятельства побудили специалистов Группы ПИРКС подготовить ответы на основные и наиболее важные вопросы, возникающие в связи с подготовкой и выдачей в Москве градостроительных планов земельных участков — ГПЗУ: ответы на вопросы. Мы надеемся, что этот материал послужит своего рода правовым ориентиром для правообладателей земельных участков в г. Москве. Позволит им, с одной стороны, не опускать руки, столкнувшись с «беспределом» городских властей, с другой стороны — правильно оценить содержание и сложность правовых вопросов, которые предстоит решать юристам, привлеченным для защиты прав землепользователей в арбитражных судах в связи с оспариванием ГПЗУ.

Ниже приводим список основных разделов материала «ГПЗУ: ответы на вопросы», подготовленного специалистами Группы ПИРКС и размещенного на нашем сайте:

Что такое ГПЗУ? Содержание и правовой статус ГПЗУ.

Назначение ГПЗУ. Вопрос о правомерности выдачи ГПЗУ под озеленение и благоустройство.
Форма ГПЗУ.

Состав сведений ГПЗУ. Какие сведения подлежат включению в ГПЗУ (при наличии ПЗЗ и без ПЗЗ)?

Процедура подготовки и выдачи ГПЗУ.
Какие документы регулируют порядок подготовки и выдачи ГПЗУ? В какой срок должны выдать ГПЗУ? Может ли быть приостановлена выдача ГПЗУ? Правомерно ли проведение слушаний по ГПЗУ? Полномочия ГЗК по одобрению ГПЗУ.

Кто может обращаться за ГПЗУ?
Кто признается лицом, заинтересованным в получении и оспаривании ГПЗУ? Оспаривание ГПЗУ при расторжении договора аренды по «закону Шаккума».

ГПЗУ с публичными слушаниями при точечной застройке. Правомерно ли проведение публичных слушаний в отношении ГПЗУ по статье 44 Градостроительного кодекса Москвы?

На каком основании в ГПЗУ вносятся сведения о параметрах разрешенного использования?

Параметры разрешенного использования в ГПЗУ для Новой Москвы.

Постановление Правительства Москвы от 17.04.2012 № 139-ПП «О мерах по обеспечению взаимодействия органов исполнительной власти города Москвы при реализации отдельных решений Градостроительно-земельной комиссии города Москвы».

Выбор вида разрешенного использования или изменение вида (видов) разрешенного использования? Основания, процедура, ограничения.

Выбор вида разрешенного использования арендатором. Может ли арендатор самостоятельно выбрать вид разрешенного использования и на этом основании требовать от арендодателя изменения установленного договором целевого назначения земельного участка?

Выбор вида разрешенного использования собственником земельного участка. Есть ли ограничения?

Правовой режим участка при изменении параметров разрешенного использования.

Как оспорить ГПЗУ? Основания, процедура, срок на оспаривание, что оспаривать, кто может оспорить.

Изменение и отмена ГПЗУ.

Внесудебные способы воздействия на органы власти Москвы в случае выдачи ГПЗУ с нарушением действующего законодательства.

Полтора года назад мы писали (http://pirks.ru/7/74) о том, что Административный регламент предоставления государственной услуги «Подготовка, утверждение и изменение градостроительных планов земельных участков в городе Москве» в редакции, утвержденной Постановлением Правительства Москвы от 19 июня 2012 г. № 280-ПП, противоречит Градостроительному кодексу РФ.

В ранее опубликованных статьях (http://blog.pravo.ru/blog/gradstroi/5671.html, http://blog.pravo.ru/blog/gradstroi/5822.html, http://blog.pravo.ru/blog/gradstroi/5831.html) мы рассмотрели особенности вновь введенного в Москве командой Собянина порядка оформления и выдачи Градостроительных планов земельных участков (ГПЗУ) и показали, что как сам этот порядок, так и, соответственно, основанная на нем административная практика во многом противоречат действующему федеральному законодательству и представляют собой «легализованный» произвол городских чиновников. Сегодня можно уже дать первые оценки результатов рассмотрения Арбитражным судом г. Москвы и Девятым арбитражным апелляционным судом споров в связи с этим новым порядком.

В части первой и второй настоящей статьи мы рассматривали поправки в Земельный кодекс РФ (ЗК РФ), вводный закон к нему от 12.12.2011 г. и изменения в Градостроительный кодекс Москвы от 11.04.2012 г. (ГрК Москвы). Подробный правовой анализ этих документов, проведенный специалистами Группы ПИРКС, продемонстрировал, что с их помощью создана законодательная база для полного передела земельно-строительного рынка в Москве, позволяющая городским чиновникам произвольно изгонять со столичных стройплощадок любых «не приглянувшихся» им инвесторов. Практическое применение новых норм не заставило себя долго ждать — Правительство Москвы начало активно эксплуатировать их еще до вступления в силу последнего из упомянутых выше документов. Тому, как именно складывается и к чему приводит практическое применение последних поправок в ЗК РФ и ГрК Москвы, посвящена эта заключительная часть нашей статьи.

«Закон Шаккума», о котором мы писали в первой части настоящей статьи, позволяет столичной власти по своему усмотрению избавляться от любых инвесторов-арендаторов, которые по каким-либо причинам (в том числе, из-за искусственного создания препятствий теми же городскими чиновниками) не смогли в течение договорных сроков обеспечить 40% строительной готовности по своим объектам.

Cтоличный градоначальник C. Cобянин письмом от 04.04.2012 г. No.4-14-235/2 внеc в Моcковcкую городcкую Думу для рассмотрения в первоочередном порядке проект закона города Москвы «О внесении изменений в Закон города Москвы от 25 июня 2008 года №.28 „Градостроительный кодекс города Москвы“. Уже через неделю, 11 апреля Моcгордума планирует принять их cразу в двух чтениях – депутатам «наcтоятельно рекомендовано» воздержатьcя от внеcения поправок.