«Пепеляев Групп» ЮФ →  Поводы возбуждения административных дел в отношении арбитражных управляющих

Ю.В. Литовцева, ведущий юрист практики разрешения споров «Пепеляев Групп», кандидат юридических наук.
Частью 3 ст. 14.13 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) предусмотрена административная ответственность за неисполнение арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве).

Пунктом 3 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ установлено, что поводами к возбуждению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 14.12, 14.13, 14.23 этого Кодекса, являются поводы, изложенные в п. 1 и 2 ч. 1 ст. 28.1, а также сообщения и заявления собственника имущества унитарного предприятия, органов управления юридического лица, арбитражного управляющего, а при рассмотрении дела о банкротстве — собрания (комитета) кредиторов.

Таким образом, законодатель сузил круг лиц, обладающих правом обратиться с соответствующими сообщениями и заявлениями о правонарушениях, выразившихся в неисполнении арбитражным управляющим обязанностей, установленных законодательством о несостоятельности (банкротстве), по сравнению с поводами, предусмотренным для иных видов административных правонарушений.

В связи этим на практике часто возникает вопрос о возможности лиц, права которых нарушены в результате неисполнения арбитражным управляющим обязанностей, инициировать привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности.
Существует два основных способа инициирования заинтересованным лицом процедуры, результатом которой может стать привлечение арбитражного управляющего к административной ответственности.

Первый способ связан с получением решения собрания (комитета) кредиторов об обращении в административный орган с заявлением о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности.

Данный способ имеет два существенных недостатка. Во-первых, ч. 1 ст. 14 ФЗ «О несостоятельности (банкротстве)» (далее — Закона о банкротстве) предусмотрено, что собрание кредиторов созывается по инициативе: арбитражного управляющего; комитета кредиторов; конкурсных кредиторов и (или) уполномоченных органов, права требования которых составляют не менее чем десять процентов общей суммы требований кредиторов по денежным обязательствам и об уплате обязательных платежей, включенных в реестр требований кредиторов; одной трети от общего количества конкурсных кредиторов и уполномоченных органов.
Таким образом, конкурсные кредиторы, не обладающие достаточным количеством голосов, а также кредиторы по текущим обязательствам должника, лишены возможности инициировать проведение собрания кредиторов.
В связи с этим возник вопрос: вправе ли кредитор, в том числе кредитор по текущим обязательствам должника, обратиться с жалобой на действия арбитражного управляющего в административный орган для последующего обращения данного органа в арбитражный суд с заявлением о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности?
В настоящее время сложившаяся судебная практика позволяет дать на этот вопрос положительный ответ.

Так, по одному из дел в контролирующий орган обратилась администрация городского округа с жалобой на действия арбитражного управляющего. На основании данной жалобы было возбуждено дело об административном правонарушении, в рамках которого контролирующий орган истребовал у арбитражного управляющего сведения, необходимые для разрешения дела. Не соглашаясь с доводами апелляционной жалобы, суд указал, что хотя основанием для проведения проверки послужило обращение администрации, в ходе данной проверки должностным лицом, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, были обнаружены достаточные данные, указывающие на наличии иного события административного правонарушения. Таким образом, поводом для возбуждения дела об административном правонарушении послужило непосредственное обнаружение факта нарушения последним требований Закона о банкротстве. (Постановление 17-го Арбитражного апелляционного суда от 03.02.2010 № 17АП-13313/2009-АК.) Аналогичный подход содержится и в иных судебных постановлениях. (Постановление 7-го Арбитражного апелляционного суда от 18.06.2010 № 07АП-4058/10; Постановление 1-го Арбитражного апелляционного суда от 13.05.2010 по делу № А39-6744/2009.)
Ознакомление с судебной практикой может привести к выводу о том, что существует и иной подход к данной проблеме, однако, это только на первый взгляд.

Так, в ряде постановлений суды кассационной и апелляционной инстанций указали, что жалобы гражданина, кредитора, представителя учредителей в административный орган на действия арбитражного управляющего не могут являться поводом к возбуждению дела об административном правонарушении, в связи с чем, оснований для привлечения конкурсного управляющего к административной ответственности не имелось (Постановление ФАС Поволжского округа от 20.01.2009 по делу № А72-5767/2008; постановление ФАС Уральского округа от 15.12.2009 № Ф09-10213/09-С1; постановления ФАС Уральского округа от 01.12.2009 № Ф09-9059/09-С1, от 03.09.2009 № Ф09-6566/09-С1 от 09.07.2009 № Ф0-4751/09-С1; постановления 13-го Арбитражного апелляционного суда от 03.11.2010 по делу № А56-36446/2010, от 27.09.2010 по делу № А56-31285/2010, от 05.10.2010 по делу № А56-33046/2010, от 01.11.2010 по делу № А56-30229/2010).

Однако, основанием для вывода судов послужило то обстоятельство, что проведенная административным органом проверка была проведена не в рамках процедуры, предусмотренной Административным регламентом исполнения Федеральной регистрационной службой государственной функции по проведению в установленном порядке проверок по вопросам, отнесенным ее компетенции, утвержденным приказом Минюста России от 25.12.2006 № 380 (далее – Административный регламент), по результатам которой возможно возбуждение дела об административном правонарушении в связи с его непосредственным обнаружением.
Согласно п. 9 Административного регламента Федеральная регистрационная служба (ее территориальные органы) проводит внеплановые проверки субъектов проверок, в том числе в случаях обращения граждан, юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с жалобами на нарушения их прав и законных интересов действиями (бездействием) субъектов проверок, связанные с невыполнением ими требований законодательства Российской Федерации.

Таким образом, определяющим фактором в вышеперечисленных делах являлось не невозможность обращения контролирующего органа в арбитражный суд с заявлением о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности в связи с обращением кредитора или представителя учредителей должника, а то обстоятельство, что на основании обращений заинтересованных лиц административным органом не была проведена внеплановая проверка, которая признается судами в качестве непосредственного обнаружения административного правонарушения.

Кредиторы также могут инициировать процедуру привлечения арбитражного управляющего к административной ответственности, обратившись с жалобой на действия управляющего в прокуратуру. Ч. 1 статьи 28.4 КоАП РФ предусмотрено, что прокурор при осуществлении надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территорий Российской Федерации, вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена названным Кодексом или законом субъекта Российской Федерации.
Полномочия прокуроров по вопросам привлечения к административной ответственности регулируются положениями п. 2 ст. 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» и ст. 28.4, 28.5 КоАП РФ. Согласно п. 2 ст. 22 ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации» прокурор или его заместитель по основаниям, установленным законом, возбуждает производство об административном правонарушении, требует привлечения лиц, нарушивших закон, к иной установленной законом ответственности, предостерегает о недопустимости нарушения закона.

Учитывая вышеизложенное, кредиторы, считающие, что их права нарушены неправомерными действиями (бездействием) арбитражного управляющего вправе обратиться с заявлением в прокуратуру как орган, на который возложена функция осуществления контроля за соблюдением и исполнением действующего законодательства, в том числе, законодательства о несостоятельности (банкротстве); органы прокуратуры, в свою очередь, обязаны принять исчерпывающие меры по проверке фактов, изложенных в заявлении, привлечении лиц, допустивших нарушения законодательства, к установленной ответственности.
Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что в отличие от кредиторов должника, собственник имущества должника, в качестве которого, как правило, выступает орган местного самоуправления, обладает правом инициировать возбуждение дела об административном правонарушении.

Согласно п. 2 ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ поводом к возбуждению дела об административном правонарушении является поступившие из правоохранительных органов, а также из других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений материалы, содержащие данные, указывающие на наличие события административного правонарушения. Право собственника имущества унитарного предприятия обратиться с заявлением о возбуждении дела об административных правонарушения, предусмотренных статьи 14.12 КоАП, также прямо предусмотрено пунктом 3 части 1 статьи 28.1 КоАП.
В практике также возник вопрос о праве административного органа провести проверку в отношении арбитражного управляющего, если ранее за тот же период проверка уже проводилась данным органом по заявлению другого лица.

Из системного толкования пп. 2 п. 5, п. 8 — 9 Административного регламента следует, что запрет на проведение повторных проверок распространяется только на плановые проверки. Проверка арбитражных управляющих на предмет наличия в их действиях признаков административных правонарушений, предусмотренных ч. 1 — 3 ст. 14.13 КоАП Российской Федерации, отнесена к внеплановым, в связи с чем, запрет на проведение повторных проверок за тот же проверяемый период по одним и тем же обстоятельствам на нее не распространяется. Таким образом, проведение в отношении арбитражного управляющего проверки за тот же период по жалобе одного лица не является препятствием для проверки его деятельности за тот же период по жалобе другого лица.( Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.12.2008 по делу № А33-3998,08-Ф02-5987/08.)

В связи с обращениями заинтересованных лиц в административные органы и вынесением последними определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в отношении арбитражных управляющих, возник также вопрос о том, вправе ли заинтересованные лица обжаловать данные определения и относятся ли такого рода дела к компетенции арбитражного суда?
Исходя из взаимосвязанного толкования пункта 3 статьи 29, статьи 207 АПК РФ, частей 3 и 4 статьи 30.1 КоАП РФ, дела об административных правонарушениях, в том числе связанные с отказом в возбуждении дела об административном правонарушении, подведомственны арбитражному суду.

Как указал ВАС РФ в Постановлении Президиума ВАС РФ от 14.10.2008 № 7152/08 по делу № А72-6079/07-8/229, несмотря на то, что в административный орган с заявлением обратился кредитор по текущим платежам, не являющийся лицом, заявления которого могут быть поводом к возбуждению дел об административных правонарушениях, административный орган провел проверку деятельности конкурсного управляющего, вынес определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направил это определение обществу. Так как, общество считало, что вынесенное административным органом определение нарушает его право на защиту законных интересов в сфере предпринимательской деятельности, заявленное требование о признании незаконным определения об отказе в возбуждении административного производства подлежало рассмотрению арбитражным судом по существу.

Таким образом, выводы некоторых судов о том, что лица, обратившиеся в контролирующий орган с жалобой на действия арбитражного управляющего с целью привлечения последнего к административной ответственности, лишены права обратиться в арбитражный суд с заявлением об обжаловании отказа в возбуждении дела об административном правонарушении в связи с отсутствием у них процессуального положения потерпевшего, являются неправомерными.( Постановление 8-го Арбитражного апелляционного суда от 08.10.2009 № 08АП-6413/2009)

В практике также возник вопрос о возможности обжалования в арбитражный суд постановления о прекращении производства по делу об административном правонарушении, возбужденном в связи с жалобой кредитора на неправомерные действия арбитражного управляющего в контролирующий орган.
Исходя из взаимосвязанного толкования п. 3 ст. 29, ст. 207 АПК РФ, ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ дела об административных правонарушениях, в том числе связанные с прекращением производства по делу об административном правонарушении, подведомственны арбитражному суду (Постановление Восьмого арбитражного апелляционного суда от 09.07.2010 по делу N А70-2251/2010).

Таким образом, в целях воздействия на арбитражных управляющих, недобросовестно исполняющих возложенные на них обязанности, кредиторам, в том числе, по текущим платежам, целесообразно использовать и такой способ защиты своих интересов, как обращение в контролирующий орган с целью последующей подачи последним в арбитражный суд заявления о привлечении арбитражного управляющего к административной ответственности.