Виктор Цымбал → Государственное регулирование торгового мореплавания в акватории Северного морского пути
Заключение Экспертного совета Некоммерческого партнерства «Национальное объединение лоцманских организаций» на проект федерального закона № 608695-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути»
Проект федерального закона № 608695-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути», в соответствии с замыслом разработчика, направлен на совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере регулирования отношений, связанных с плаванием судов в акватории Северного морского пути, и на принятие мер по обеспечению безопасности судоходства, а также по обеспечению национальных интересов в Арктике, предоставлению равного доступа заинтересованным перевозчикам, в том числе иностранным.
Законопроект предусматривает внесение изменений в Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», в Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ РФ).
Проектом закона вводятся определение акватории Северного морского пути, установление её границ, содержание Правил плавания в акватории Северного морского пути, а также создание Администрации Северного морского пути в форме федерального государственного учреждения.
Администрация Северного морского пути наделяется функциями организации плавания судов, в том числе:
организации ледокольной проводки, ледовой лоцманской проводки судов и проводки по рекомендованным маршрутам;
обеспечения радиосвязи с судами, контроля за навигационно-гидрографическим обеспечением, организации поиска и спасания в акватории Северного морского пути;
руководства мероприятиями по предотвращению загрязнения акватории Северного морского пути отходами, сточными или нефтесодержащими водами и вредными для здоровья человека и (или) окружающей среды веществами;
оказания услуг по обеспечению безопасности мореплавания и предотвращению загрязнения арктической морской среды с судов.
Законопроектом предусматривается введение арктического корабельного сбора за услуги по обеспечению безопасности мореплавания, ставки которого определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях. Кроме того, предусматривается взимание платы за проводку в акватории Северного морского пути, а так же плата за иные услуги, предоставляемые судам при плавании в акватории Северного морского пути.
Экспертный совет Некоммерческого партнерства «Национальное объединение лоцманских организаций» отмечает следующее.
Предложения авторов законопроекта о законодательном закреплении вопросов государственного регулирования судоходства по трассам Северного морского пути, включая вопросы создания специальной организации для этих целей путем внесения изменений в отдельные законодательные акты, привело к внесению изменений в законодательные акты, которые по своему предмету регулирования не отвечают целям представленного законопроекта.
Внесение изменений в законодательный акт предполагает, что вносимые поправки направлены на регулирование тех же отношений, которые регулирует и тот законодательный акт, в который вносятся изменения.
КТМ РФ не включает положения о статусе и режиме морских пространств и, соответственно, не регулирует осуществление судоходства в них. Не содержит он также положений о правомочиях тех или иных федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти.
КТМ РФ не содержит упоминания о конкретных сборах и порядке определения их размера и не является тем федеральным законом, который должен содержать нормы об этом сборе.
Если предлагаемые к внесению изменения содержат новые понятия – необходимо определение этих понятий. Представленный законопроект не отвечает таким требованиям: в нем отсутствует единообразие в понятийном аппарате. Так, в ст. 3 используются то понятие «организация судоходства», то понятие «организация плавания судов». Если это разные понятия, необходимо дать их определения.
Комитет Государственной Думы по транспорту в своем заключении на законопроект отмечает следующее.
«Пристальное внимание, которое уделяется в настоящее время вопросам разнообразной деятельности в Арктике, делает вполне адекватным и политически обоснованным принятие по вопросу об использовании Северного морского пути самостоятельного законодательного акта со своим собственным предметом правового регулирования.
Предложение законодательно разрешить вопросы государственного управления судоходством по Северному морскому пути (включая вопросы создания специальной организации для этих целей) путем внесения изменений в отдельные законодательные акты представляется не совсем удачным. Осуществление такого подхода, как явствует из рассматриваемого законопроекта, привело к внесению изменений в законодательные акты, которые по предмету своего регулирования не отвечают целям законопроекта.
Так, Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации регулирует отношения, возникающие из торгового мореплавания, под которым понимается деятельность, связанная с использованием судов для различных целей (статьи 1 и 2 КТМ).
КТМ не включает и не может включать положений о статусе и режиме морских пространств (в том числе Северного морского пути): эти вопросы являются предметом специальных федеральных законов «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и «О континентальном шельфе Российской Федерации».
Предложение исключить определение Северного морского пути из Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и ввести его в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации представляется, по меньшей мере, весьма сомнительным. Также представляются не относящимися к предмету регулирования КТМ проектируемые законоположения о создании и функциях Администрации Северного морского пути, о сборах, взимаемых на трассах Северного морского пути, а также о содержании Правил плавания в акватории Северного морского пути».
Законопроектом вводится понятие «акватория Северного морского пути». Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (Россия – участник Конвенции с 1997 г.), установившая современный международно-правовой режим морских пространств, не использует понятие «акватория» для обозначения того или иного водного пространства.
В новом определении отсутствует ссылка о том, что Северный морской путь – это «исторически сложившаяся национальная единая транспортная коммуникация в Арктике».
Учитывая, что трассы Северного морского пути в зависимости от навигационной обстановки могут выходить за пределы территориального моря Российской Федерации, представляется сомнительным, что понятием «акватория» можно объединить различные морские пространства с различными правовыми режимами, включающими самостоятельные требования к судоходству в соответствующем морском пространстве.
Указание в законопроекте на то, что «акватория Северного морского пути – это водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море и исключительную экономическую зону Российской Федерации…», исключает использование околополюсных трасс Северного морского пути, которые проходят частично в открытом море. В этой связи необходимо отметить, что установление подобных положений в национальном акте противоречит международно-правовым обязательствам Российской Федерации.
Применение в законопроекте словосочетания «акватория Северного морского пути», а также совместное использование указанного словосочетания с термином «водное пространство» не является корректным. Кроме того, указанное понятие значительно расширяет исторически сложившиеся и установленные ранее его границы в меридиональном отношении.
Авторы законопроекта устанавливают новую сферу деятельности субъектов естественных монополий: «обеспечение безопасности мореплавания и проводка судов в акватории Северного морского пути». В российском законодательстве не определено понятие «безопасность мореплавания», т.к. оно носит обобщающий характер. Этот подход используется и в международных договорах в области торгового мореплавания. Так, статья 94 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года устанавливает, что каждое государство в отношении судов, плавающих под его флагом, принимает необходимые меры для обеспечения безопасности в море, в частности, в том, что касается: конструкции, оборудования и годности к плаванию судов; комплектования, условий труда и обучения экипажей судов с учетом применимых международных актов; пользования сигналами, поддержания связи и предупреждения столкновения. Таким образом, предлагаемое дополнение необоснованно расширяет сферы деятельности субъектов естественных монополий.
Отдельные замечания по статьям законопроекта.
Статьёй 3 проекта предлагается регламентировать в статье 51 КТМ РФ частные нормы, связанные с организацией плавания судов по трассам Северного морского пути, однако исходя из названия статьи 5 КТМ, данная статья относится к главе 1 «Общие положения» КТМ РФ, регулирующей общие вопросы, которые касаются государственного управления в области торгового мореплавания. В этой связи положения проекта не относятся к предмету правового регулирования статьи 5 КТМ РФ.
Пункт 4 статьи 51, в соответствии с которым создаваемая в форме федерального государственного учреждения Администрация Северного морского пути наделяется правами хозяйственной деятельности, полномочиями по руководству мероприятиями, относящимися к хозяйственной деятельности, а также контрольными функциями на акватории Северного морского пути, не соответствует законодательно закрепленному принципу организационного разделения полномочий, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
Из представленного законопроекта вытекает, что создаваемая Администрация Северного морского пути в форме федерального государственного учреждения будет исполнять ряд функций Федерального агентства морского и речного транспорта, которые надо передать Администрации Северного морского пути. Учитывая, что Администрация Северного морского пути наделяется полномочиями, не соответствующими организационному разделению функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, в её деятельности возможно возникновение коррупциогенных факторов.
Ни законопроект, ни КТМ РФ не содержат определение понятия «услуги по обеспечению мореплавания», отсутствует перечень предоставляемых услуг. Такое положение не позволяет дать экономическую оценку второго абзаца пункта 6 новой статьи 51 КТМ РФ, устанавливающего, что арктический корабельный сбор взимается за услуги по обеспечению безопасности мореплавания по трассам в акватории Северного морского пути и статье 3 законопроекта в целом. Сбор носит явно фискальный характер и ложится дополнительным бременем на судовладельцев. Не представляется возможным также определить финансовую нагрузку на перевозчика и, как следствие, увеличение стоимости перевозки грузов по трассам Северного морского пути. Предлагаемый законопроектом сбор налоговым законодательством Российской Федерации не определен.
В ходе административной реформы функции по ледокольному обеспечению и регулированию судоходства в арктических водах Российской Федерации исключены из Положения о федеральном органе исполнительной власти в области транспорта на том основании, что это не определено федеральным законодательством. Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности в части судоходства в Арктике не было достигнуто.
Следует отметить, что в соответствии с пунктами 27 и 28 Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», с законопроектом должны быть представлены перечень федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с данным законопроектом и перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего закона.
Механизмы и порядок реализации функций Администрации Северного морского пути законопроектом предполагается изложить в Правилах плавания в акватории Северного морского пути, утверждаемых уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. С учетом ведомственной разобщенности и принадлежности субъектов, обеспечивающих мореплавание на Северном морском пути, данные правила целесообразно утверждать Правительством Российской Федерации.
В связи с высоким значением, которое придается в настоящее время вопросам разнообразной деятельности в Арктике, Комитет Государственной Думы по транспорту предложил принять в первом чтении указанный законопроект с целью его глубокой и всесторонней доработки ко второму чтению. Однако до настоящего времени отсутствует информация о проводимой работе над законопроектом.
Учитывая изложенное, предлагается организовать доработку законопроекта с участием общественности.
Председатель Экспертного совета В.А. Рябоконь
Проект федерального закона № 608695-5 «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части государственного регулирования торгового мореплавания в акватории Северного морского пути», в соответствии с замыслом разработчика, направлен на совершенствование законодательства Российской Федерации в сфере регулирования отношений, связанных с плаванием судов в акватории Северного морского пути, и на принятие мер по обеспечению безопасности судоходства, а также по обеспечению национальных интересов в Арктике, предоставлению равного доступа заинтересованным перевозчикам, в том числе иностранным.
Законопроект предусматривает внесение изменений в Федеральный закон от 17 августа 1995 г. № 147-ФЗ «О естественных монополиях», в Федеральный закон от 31 июля 1998 года № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации (КТМ РФ).
Проектом закона вводятся определение акватории Северного морского пути, установление её границ, содержание Правил плавания в акватории Северного морского пути, а также создание Администрации Северного морского пути в форме федерального государственного учреждения.
Администрация Северного морского пути наделяется функциями организации плавания судов, в том числе:
организации ледокольной проводки, ледовой лоцманской проводки судов и проводки по рекомендованным маршрутам;
обеспечения радиосвязи с судами, контроля за навигационно-гидрографическим обеспечением, организации поиска и спасания в акватории Северного морского пути;
руководства мероприятиями по предотвращению загрязнения акватории Северного морского пути отходами, сточными или нефтесодержащими водами и вредными для здоровья человека и (или) окружающей среды веществами;
оказания услуг по обеспечению безопасности мореплавания и предотвращению загрязнения арктической морской среды с судов.
Законопроектом предусматривается введение арктического корабельного сбора за услуги по обеспечению безопасности мореплавания, ставки которого определяются в соответствии с законодательством Российской Федерации о естественных монополиях. Кроме того, предусматривается взимание платы за проводку в акватории Северного морского пути, а так же плата за иные услуги, предоставляемые судам при плавании в акватории Северного морского пути.
Экспертный совет Некоммерческого партнерства «Национальное объединение лоцманских организаций» отмечает следующее.
Предложения авторов законопроекта о законодательном закреплении вопросов государственного регулирования судоходства по трассам Северного морского пути, включая вопросы создания специальной организации для этих целей путем внесения изменений в отдельные законодательные акты, привело к внесению изменений в законодательные акты, которые по своему предмету регулирования не отвечают целям представленного законопроекта.
Внесение изменений в законодательный акт предполагает, что вносимые поправки направлены на регулирование тех же отношений, которые регулирует и тот законодательный акт, в который вносятся изменения.
КТМ РФ не включает положения о статусе и режиме морских пространств и, соответственно, не регулирует осуществление судоходства в них. Не содержит он также положений о правомочиях тех или иных федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении федеральных органов исполнительной власти.
КТМ РФ не содержит упоминания о конкретных сборах и порядке определения их размера и не является тем федеральным законом, который должен содержать нормы об этом сборе.
Если предлагаемые к внесению изменения содержат новые понятия – необходимо определение этих понятий. Представленный законопроект не отвечает таким требованиям: в нем отсутствует единообразие в понятийном аппарате. Так, в ст. 3 используются то понятие «организация судоходства», то понятие «организация плавания судов». Если это разные понятия, необходимо дать их определения.
Комитет Государственной Думы по транспорту в своем заключении на законопроект отмечает следующее.
«Пристальное внимание, которое уделяется в настоящее время вопросам разнообразной деятельности в Арктике, делает вполне адекватным и политически обоснованным принятие по вопросу об использовании Северного морского пути самостоятельного законодательного акта со своим собственным предметом правового регулирования.
Предложение законодательно разрешить вопросы государственного управления судоходством по Северному морскому пути (включая вопросы создания специальной организации для этих целей) путем внесения изменений в отдельные законодательные акты представляется не совсем удачным. Осуществление такого подхода, как явствует из рассматриваемого законопроекта, привело к внесению изменений в законодательные акты, которые по предмету своего регулирования не отвечают целям законопроекта.
Так, Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации регулирует отношения, возникающие из торгового мореплавания, под которым понимается деятельность, связанная с использованием судов для различных целей (статьи 1 и 2 КТМ).
КТМ не включает и не может включать положений о статусе и режиме морских пространств (в том числе Северного морского пути): эти вопросы являются предметом специальных федеральных законов «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», «Об исключительной экономической зоне Российской Федерации» и «О континентальном шельфе Российской Федерации».
Предложение исключить определение Северного морского пути из Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» и ввести его в Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации представляется, по меньшей мере, весьма сомнительным. Также представляются не относящимися к предмету регулирования КТМ проектируемые законоположения о создании и функциях Администрации Северного морского пути, о сборах, взимаемых на трассах Северного морского пути, а также о содержании Правил плавания в акватории Северного морского пути».
Законопроектом вводится понятие «акватория Северного морского пути». Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. (Россия – участник Конвенции с 1997 г.), установившая современный международно-правовой режим морских пространств, не использует понятие «акватория» для обозначения того или иного водного пространства.
В новом определении отсутствует ссылка о том, что Северный морской путь – это «исторически сложившаяся национальная единая транспортная коммуникация в Арктике».
Учитывая, что трассы Северного морского пути в зависимости от навигационной обстановки могут выходить за пределы территориального моря Российской Федерации, представляется сомнительным, что понятием «акватория» можно объединить различные морские пространства с различными правовыми режимами, включающими самостоятельные требования к судоходству в соответствующем морском пространстве.
Указание в законопроекте на то, что «акватория Северного морского пути – это водное пространство, прилегающее к северному побережью Российской Федерации, охватывающее внутренние морские воды, территориальное море и исключительную экономическую зону Российской Федерации…», исключает использование околополюсных трасс Северного морского пути, которые проходят частично в открытом море. В этой связи необходимо отметить, что установление подобных положений в национальном акте противоречит международно-правовым обязательствам Российской Федерации.
Применение в законопроекте словосочетания «акватория Северного морского пути», а также совместное использование указанного словосочетания с термином «водное пространство» не является корректным. Кроме того, указанное понятие значительно расширяет исторически сложившиеся и установленные ранее его границы в меридиональном отношении.
Авторы законопроекта устанавливают новую сферу деятельности субъектов естественных монополий: «обеспечение безопасности мореплавания и проводка судов в акватории Северного морского пути». В российском законодательстве не определено понятие «безопасность мореплавания», т.к. оно носит обобщающий характер. Этот подход используется и в международных договорах в области торгового мореплавания. Так, статья 94 Конвенции ООН по морскому праву 1982 года устанавливает, что каждое государство в отношении судов, плавающих под его флагом, принимает необходимые меры для обеспечения безопасности в море, в частности, в том, что касается: конструкции, оборудования и годности к плаванию судов; комплектования, условий труда и обучения экипажей судов с учетом применимых международных актов; пользования сигналами, поддержания связи и предупреждения столкновения. Таким образом, предлагаемое дополнение необоснованно расширяет сферы деятельности субъектов естественных монополий.
Отдельные замечания по статьям законопроекта.
Статьёй 3 проекта предлагается регламентировать в статье 51 КТМ РФ частные нормы, связанные с организацией плавания судов по трассам Северного морского пути, однако исходя из названия статьи 5 КТМ, данная статья относится к главе 1 «Общие положения» КТМ РФ, регулирующей общие вопросы, которые касаются государственного управления в области торгового мореплавания. В этой связи положения проекта не относятся к предмету правового регулирования статьи 5 КТМ РФ.
Пункт 4 статьи 51, в соответствии с которым создаваемая в форме федерального государственного учреждения Администрация Северного морского пути наделяется правами хозяйственной деятельности, полномочиями по руководству мероприятиями, относящимися к хозяйственной деятельности, а также контрольными функциями на акватории Северного морского пути, не соответствует законодательно закрепленному принципу организационного разделения полномочий, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам.
Из представленного законопроекта вытекает, что создаваемая Администрация Северного морского пути в форме федерального государственного учреждения будет исполнять ряд функций Федерального агентства морского и речного транспорта, которые надо передать Администрации Северного морского пути. Учитывая, что Администрация Северного морского пути наделяется полномочиями, не соответствующими организационному разделению функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам, в её деятельности возможно возникновение коррупциогенных факторов.
Ни законопроект, ни КТМ РФ не содержат определение понятия «услуги по обеспечению мореплавания», отсутствует перечень предоставляемых услуг. Такое положение не позволяет дать экономическую оценку второго абзаца пункта 6 новой статьи 51 КТМ РФ, устанавливающего, что арктический корабельный сбор взимается за услуги по обеспечению безопасности мореплавания по трассам в акватории Северного морского пути и статье 3 законопроекта в целом. Сбор носит явно фискальный характер и ложится дополнительным бременем на судовладельцев. Не представляется возможным также определить финансовую нагрузку на перевозчика и, как следствие, увеличение стоимости перевозки грузов по трассам Северного морского пути. Предлагаемый законопроектом сбор налоговым законодательством Российской Федерации не определен.
В ходе административной реформы функции по ледокольному обеспечению и регулированию судоходства в арктических водах Российской Федерации исключены из Положения о федеральном органе исполнительной власти в области транспорта на том основании, что это не определено федеральным законодательством. Разделение функций государственного управления и хозяйственной деятельности в части судоходства в Арктике не было достигнуто.
Следует отметить, что в соответствии с пунктами 27 и 28 Положения о законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства Российской Федерации от 30.04.2009 г. № 389 «О мерах по совершенствованию законопроектной деятельности Правительства Российской Федерации», с законопроектом должны быть представлены перечень федеральных законов, подлежащих принятию, изменению, приостановлению или признанию утратившими силу в связи с данным законопроектом и перечень нормативных правовых актов, необходимых для реализации соответствующего закона.
Механизмы и порядок реализации функций Администрации Северного морского пути законопроектом предполагается изложить в Правилах плавания в акватории Северного морского пути, утверждаемых уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти. С учетом ведомственной разобщенности и принадлежности субъектов, обеспечивающих мореплавание на Северном морском пути, данные правила целесообразно утверждать Правительством Российской Федерации.
В связи с высоким значением, которое придается в настоящее время вопросам разнообразной деятельности в Арктике, Комитет Государственной Думы по транспорту предложил принять в первом чтении указанный законопроект с целью его глубокой и всесторонней доработки ко второму чтению. Однако до настоящего времени отсутствует информация о проводимой работе над законопроектом.
Учитывая изложенное, предлагается организовать доработку законопроекта с участием общественности.
Председатель Экспертного совета В.А. Рябоконь
Нет комментариев