Антон Михайлов → Общий сравнительный анализ разграничения компетенции между федеральным центром и субъектами федерации в США и Германии
Прежде чем приступать к сравнительному анализу разграничения полномочий между федеральным центром и субъектами федерации в США и Германии, на наш взгляд, необходимо отметить два важных обстоятельства.
Во-первых, федерации в США и Германии идеологически и исторически основываются на разных доктринальных концепциях федерализма.
Американская федерация, как первая федерация в мире, изначально проектировалась на весьма идеалистической концепции «дуалистического» федерализма, основывающейся на идее «двух суверенов с взаимоисключающей компетенцией» (Дж. Мэдисон), т.е. нормотворческого равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый четко ограниченную Конституцией компетенцию и совершенно не вмешиваются в дела друг друга.
Именно поэтому в статьях I, II и III Конституции США эксплицитно (позитивно) закреплены лишь исключительные полномочия федеральных органов власти, а согласно поправке Х Конституции, вступившей в силу в 1791 г. и отразившей требования антифедералистов, «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом», что в большинстве русскоязычных источников (пусть и с некоторыми оговорками применительно к юридическому значению слова «народ» [1]) толкуется как прямо закрепленный «принцип остаточной (презумпция) компетенции» субъектов американской федерации, который конституционно гарантирует наличие сферы исключительных полномочий субъектов американской федерации.
В немецкой же литературе по государственному праву Германия характеризуется как «кооперационная (менее удачно – кооперативная) федерация», поскольку имеет место институционально, прежде всего конституционно, оформленное сотрудничество Федерации и земель, а также земель между собой. Более того, принятие американской Конституции и ныне действующего Основного закона Германии 1949г. разделяет 162 года, за которые в мире было создано несколько федераций в Латинской Америке, приняты конституции второй (после 1870г.) и третьей (после 1914г.) «волн», сформированы органы конституционной юстиции по западноевропейской модели, в конце концов, ясно осознан тот факт, что без сферы совместного ведения эффективному (а не фиктивному) федерализму не практике не бывать – не закрепишь данную сферу конституционно, она неизбежно de facto возникнет и будет постоянно варьироваться в зависимости от соотношения политических сил центра и субъектов и иных неюридических факторов (степени легитимности, геополитических, исторических, международных, национально-культурных).
В-третьих, необходимо отметить, что германская федерация не «конструировалась» умозрительно, как американская, а вырастала исторически и довольно-таки эволюционно, является продуктом истории Германии еще со времен феодальной раздробленности. Именно по этим причинам, на наш взгляд, распределение компетенции между Федерацией и землями достаточно тщательно проработано на конституционном уровне. Основной закон Германии (1949) определяет сферу исключительного ведения Федерации (ст. 71), сферу конкурирующего законодательства Федерации и земель (ст. 74) и сферу рамочного законодательства Федерации (ст. 75); причем компетенция разграничена по данным сферам полномочий применительно к законодательству, исполнительной деятельности и финансам.
Второе немаловажное обстоятельство заключается в том, что США и Германия принадлежат к разным правовым семьям: если государственное право Германии вполне адекватно может быть познано на основе системного исследования конституции и законов, то буквально «львиная доля» конституционного права США содержится в прецедентах Верховного суда США, верховных судов штатов, а по вопросам конституционной юстиции в сфере защиты прав и свобод граждан – и в практике «судов общей юрисдикции» (американская модель). И вот эта самая «львиная доля» конституционного права весьма и весьма неполно и поверхностно представлена в русскоязычных «источниках», поэтому, к примеру, до сих пор в наших учебниках по конституционному праву зарубежных государств США рассматривается как яркий образец «дуалистического» федеративного государства, где имеются лишь две сферы полномочий – исключительно федеральная и исключительно субъектов, хотя, судя по текстам американских конституционалистов, это скорее миф прошлого, идиллический замысел Дж. Мэдисона, жившего, как известно, в XVIII столетии, а не конституционная реальность американского федерализма, основные проблемные вопросы которого лежат в «несуществующей» для российских государствоведов сфере «параллельных полномочий центра и штатов», регулируемой опять же «несуществующими» (в смысле – непереведенными) для нашей учебной литературы источниками права – прецедентами Верховного суда США, вынесенными в XX веке.
Вызывает озадаченность поход современных российских (ладно бы советских!) государствоведов в «чужой монастырь со своим уставом» в «научных целях», когда «законодательный» подход романо-германской семьи стереотипно применяется к англо-американскому праву, несмотря на то, что в компаративистике уже стало избитой банальностью описание слов англо-американского закона как хамелеона, «окрас которого зависит от окружающей среды, которой является прецедентное право».
Исторически сложившееся, индуктивное по своему типу мышление по аналогии, лежащее в основе профессиональной деятельности англо-американских юристов, обусловливает (в большинстве случаев) не прямое применение норм законодательства судами, а применение прецедентов их толкования, данных высшими апелляционными инстанциями в контексте наиболее схожих рассматриваемому делу фактов, и поэтому считается, что статут «оживает», начинает реально «работать», составлять часть действующего, а не «голого» права, лишь «обрастая» соответствующими «деклараторными» прецедентами толкования. Остается только восхищаться преклонением перед зачастую весьма устаревшими текстами статутного права США в современном российском правоведении.
1. Характеристика сферы исключительных полномочий центральных (федеральных) органов власти
В США, несмотря на историческую и весьма противоречивую доктрину «суверенитета штатов» или впоследствии «разделенного суверенитета», на уровне Конституции США прямо декларируется, что «Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах любого штата встречаются противоречащие друг другу постановления» (второй абзац ст. VI). В свою очередь, основные законы штатов признают верховенство федеральной Конституции.
Так, Конституция Калифорнии в разделе 3 ст. 1 указывает: «Штат Калифорния составляет неотъемлемую часть Американского Союза и Конституция Соединенных Штатов является высшим законом страны». Штаты могут принять только республиканскую форму правления (раздел 4 ст. IV).
Сходным образом, ст. 31 Основного закона Германии безогово¬рочно гласит: «Федеральное право имеет приоритет перед правом земель» (буквально: «ломает право земель»).
Конституция США определяет компетенцию центральной федеральной власти главным образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти. Так, в разд. 8 ст. 1 Конституции сформулированы 17 позиций, составляющие ком¬петенцию Конгресса.
Переходя к сравнительному анализу конкретных полномочий федерального центра в Германии и США, отметим, что статья I раздел 8 Конституции США определяет, что Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизы. Поправка XVI Конституции США, вступившая в силу в 1913 г., устанавливает юридическую монополию федерального центра в сфере установления налогов: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, из какого бы источника они ни происходили, вне зависимости от их распределения между отдельными штатами и без учета каких-либо переписей или исчисления населения».
Статья 105 Основного закона Германии по этому вопросу проводит более детальное и децентрализованное регулирование, устанавливая, что федерация имеет исключительную законодательную компетенцию по таможенным делам и финансовым монополиям. В отношении других налогов, если поступления от этих налогов принадлежат федерации целиком или частично, федерация имеет конкурирующую компетенцию с землями. Вместе с тем «земли имеют право законодательствовать в области местных налогов на потребление и на расходы, пока и поскольку они не тождественны налогам, установленным федеральным законодательством».
Таким образом, в сфере законодательного установления налогов и сборов германская федерация более децентрализована, имеет более детализированное и точное регулирование, в ст. 106 приводятся перечни налогов, отнесенных к исключительной компетенции федерации и конкурирующей сфере, ст. 108 регулирует правоисполнительную деятельность по налоговым вопросам, чего абсолютно нет в конституционном тексте США, что объясняется, на наш взгляд, исторически.
Статья I Раздел 8 Конституции США устанавливает полномочие Конгресса регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами, что отчасти корреспондирует ст. 105 Основного закона Германии, в которой сказано, что «Федерация имеет исключительную законодательную компетенцию по таможенным делам».
Статья I Раздел 8 Конституции США предоставляет Конгрессу полномочие устанавливать единообразные правила о натурализации В США. В ст. 73.2 Основного закона Германии также указано, что Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам гражданства.
Статья I Раздел 8 Конституции США предоставляет Конгрессу полномочие «чеканить монету, регулировать ее ценность и ценность иностранной монеты, устанавливать единицы мер и весов». В ст. 73.4 Основного закона Германии также указано, что «валюта, денежное обращение и чеканка монеты, режим мер и весов» относится к исключительному ведению федерального центра.
Согласно ст.1 разд. 8. Конституции США Конгресс правомочен учреждать почтовые службы и почтовые пути. Служба почты и телекоммуникации также находятся в ведении федерального центра в Германии на основании ст. 73.7. Основного закона.
Статья I Раздел 8 Конституции США предоставляет Конгрессу полномочие «содействовать развитию наук и полезных ремесел, обеспечивая на определенный срок авторам и изобретателям исключительные права на их произведения и открытия». Ст. 73.9. Основного закона Германии устанавливает, что в ведении федерального центра находится «правовая охрана промышленной собственности, авторское право и право издания».
По Конституции США (ст. I. разд. 8.) Конгресс США полномочен «учреждать подчиненные Верховному суду судебные органы». По ст. 74.1. Основного закона Германии судоустройство также находится в сфере конкурирующей компетенции федерального центра и земель.
Если Конституция США прямо оговаривает, что к компетенции Конгресса относится установление наказания «за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов»; «определять и карать морской разбой, тяжкие преступления, совершенные в открытом море, и другие преступления, предусмотренные международным правом», то Основной закон Германии в ст. 74 относится все вопросы уголовного права к сфере конкурирующей компетенции федерального центра и земель.
По американской Конституции Конгрессу принадлежит право объявлять войну, в то время как Основной закон Германии указывает, что именно «сотрудничество федерации и земель» (кооперационный федерализм) в аспекте «защиты от устремлений на территорию Федерации, которые применением силы или направленными на это подготовительными действиями угрожают внешним интересам Федеративной Республики Германии» осуществляется федеральным центром.
В соответствии со сформулированной Верховным судом доктриной «присущих» (врожденных) (inherent) центральной власти полномочий, на федеральном уровне должны решаться все вопросы, которые «неотделимы от самого понятия суверенитета» (sic!). Особое значение для расширения дискреционной власти федерального правительства имеет доктрина междуштатной торговли, выработанная Верховным судом еще в 1824 г. в решении по делу Гиббсон против Огдена и развитая в целом ряде последующих решений. Согласно этой доктрине компетенция федерации охватывает любые вопросы, связанные с движением товаров за пределы одного штата и требующие единого право¬вого регулирования. Согласно ст. 73.5. Основного закона Германии «таможенное и торговое единство территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарного обращения, оборот товаров и платежей с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану» принадлежат к сфере исключительных полномочий федерального центра.
В целом характеризуя в сравнительном ключе сферу исключительных полномочий федерального центра в США и Германии следует отметить, что в сфере законодательных полномочий американская федерация представляется более децентрализованной, поскольку, по крайней мере на основании конституционных текстов, гораздо больше важных вопросов отнесено к федеральному ведению в Германии, нежели в США. Конституционная регламентация в Основном законе Германии гораздо более детализированная и носит систематический, а не фрагментарный характер, как в США. Все выше названные особенности конституционного регулирования в США еще более усиливают реальную роль прецедентных толкований Конституции США Верховным Судом.
2. Наличие и содержание запретов для субъектов федерации.
В Конституции США закреплен целый ряд запретов, основной целью которых является гарантирование территориального единства американской федерации.
Ни один штат не может (раздел 10 ст. 1 Конституции США):
? вступать в договоры (с другим штатом или с иностранным государством), союзы или конфедерации;
? выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии;
? чеканить монету; выпускать кредитные билеты;
? принимать билли об опале;
? законы ex post facto или законы, нарушающие обязательства по договорам;
? жаловать дворянские титулы;
? без согласия Конгресса облагать пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров;
? устанавливать (без согласия Конгресса) какие-либо тоннажные сборы,
? содержать в мирное время войска или военные корабли,
? вступать в войну, за исключением случаев фактического нападения или непосредственной опасности, при которой недопустимо промедление.
Поправка XIII ввела для федерации в целом и для штатов запрет рабства, а также подневольных работ, которые могут быть использованы только в случае наказания за преступление, за совершение которого лицо было должным образом осуждено.
Поправка XIV (Раздел 1) ввела для штатов запрет
? издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов;
? лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры
? отказать лицу в пределах сваей юрисдикции в равной защите законов.
Раздел 4 поправки XIV установлено также, что ни один из штатов не должен принимать на себя обязательства и платить долги, сделанные в поддержание мятежа или восстания против Соединенных Штатов.
Поправка XV ввела равенство избирательных прав граждан независимо от расы, цвета кожи или прежнего нахождения в рабстве, установила запрет на ограничение штатами избирательных прав по данным основаниям.
Насколько нам известно, в тексте Основного закона Германии не содержится прямых запретов в отношении земель. Разумеется, они могут быть логически выведены из определенных императивных норм Конституции.
3. Характер регулирования и содержание компетенции субъектов федерации.
Согласно поправке Х Конституции США «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом».
Данное конституционное положение обычно толкуется как «презумпция остаточной компетенции» субъектов американской федерации в пользу признания ее децентрализованной, поскольку, действительно, в сравнении с «фиктивной» федеративной пустышкой (продолжение уникального советского федерализма) в России, в США штаты имеют право самостоятельно формировать высшие органы законодательной, исполнительной власти; в большинстве штатов избираются и даже могут быть отозваны судьи региональных судов, используются формы непосредственной демократии – референдумы, «народное вето», народная законотворческая инициатива и др., многие вопросы важнейших отраслей законодательства (гражданское, трудовое и др.) регулируются на уровне штатов.
Вместе с признанием определенной степени децентрализации американской федерации по этому вопросу следует прислушаться и к Верховному Суду США. Как указывает У. Бернам, Верховный суд в одном из своих решений отверг Х поправку как не добавляющую ничего нового в рассмотрение вопроса о власти Конгресса, заметив, что эта поправка есть не что иное, «как трюизм, утверждающий, что сохраняется все, что не было уступлено».
В государстве с прецедентной правовой системой, федеральная судебная система которого возглавляется Верховным Судом, данная «правовая позиция» суда имеет нормативный и общеобязательный для граждан и организаций характер и потому не может игнорироваться при освещении вопроса о безусловности или условности принципа остаточной компетенции штатов в США. Поэтому принципиально ошибочным будет рассматривать поправку X Конституции США в качестве «жесткой» нормативной основы и реальной гарантии сохранения в США исключительной сферы полномочий штатов. В конституционной практике не поправка к Конституции, а «опережающее» нормотворчество штатов и инертность федерального законодателя служат источниками сохранения исключительной законотворческой «вотчины» штатов. Именно в силу явной тенденции в правовых позициях Верховного Суда США к расширению нормотворческой компетенции федерального центра, вполне реалистичными звучат слова У. Бернама о том, что «из-за того, что Конг¬ресс проявляет законодательную сдержанность, в Соединенных Штатах существуют многие сферы права, которые остаются вотчинами права, создаваемого штатами».
Американский ученый приводит примеры. «У Конгресса, — пишет он, – возможно, есть право принять общегосударственный тор¬говый кодекс или общегосударственный закон о порядке создания и регистрации компаний, но он проявил к этому мало интереса. В результате большинство право¬вых норм, регулирующих обычные деловые операции между частными лицами или компаниями, создаются в рамках права штатов. Договорное право, деликтное право, семейное и торговое право — все эти отрасли права практически отнесены к ведению штатов. Свободные профессии — от адвокатов и врачей до парикмахеров и владельцев похоронного бюро — регулируются правовыми нормами штатов. Корпорации и иные хозяйствующие субъекты учреждаются в основном на основе законодательства штатов и регулируются им. Коммунальные компании, снабжающие население и предприятия газом или электрической энергией, являются в основном частными монополиями, деятельность которых регулируется законодательством штатов. Большинство общеуголовных преступлений, таких как умышленное убийство, грабеж, кража, изнасилование, разбойное нападение преследуются в уголовном порядке на основании законов штатов».
Российские конституционалисты также приводят перечень таких полномочий: «Среди остаточных полно¬мочий штатов наиболее важны регулирование и проведение выборов, в том числе в большой мере федеральных, регулирование внутриштатной торговли (коммерческих отношений), установление системы политико-административного деления и органов местного самоуправления, судебной системы штата, организация здравоохранения, охрана общественного порядка, принятие, изменение и отмена конституции и законов соответствующего штата».
Как и в Конституции США, сфера исключительного ведения земель в Основном Законе прямо не предусмотрена, действует негативный тип регулирования или принцип остаточной компетенции, заключающийся в том, что по предметам ведения, прямо не определенным в имеющиеся сферы, полнотой власти обладают органы земель. В области законодательства ч. 1 ст. 70 подтверждает презумпцию компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку настоящим Основным законом законодательные полномочия не переданы Федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферы законодательной компетенции — федеральная и совместная (соответственно 12 и 30 позиций), которые еще в ряде статей уточняются по отдельным во¬просам.
Таким образом, данные положения весьма схожи «презумпции компетенции штатов», выявляемой конституционалистами на основании поправки X Конституции США (1791г.).
Вместе с тем в разительном отличии от Конституции США, Основной закон Германии не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной федеральной компетенции: они могут делать это, если специально уполномочены федеральным законом (ст. 71).
В сфере осуществления государственных полномочий ст. 30 Основного закона Германии четко сформулирована презумпция компетен¬ции земель: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». По мнению специалистов, данная своеобразная форма презумпции компетенции земель свидетельствует о принципиаль¬ной децентрализованности германской федерации.
Поскольку Конституция США не предусматривает разделение полномочий по осуществлению государственных полномочий между федеральным центром и штатами, то данная норма является характерной особенностью именно немецкого федерализма (что напоминает в некотором роде австрийскую модель).
4. Наличие и характеристика сферы совместной (конкурирующей) компетенции.
История конституционного развития США достаточно быстро показала, что замысел «отцов-основателей» в форме «дуалистического федерализма», который смог бы одновременно «убить двух зайцев», и предоставив полную самостоятельность в сфере исключительного ведения субъектов им самим, и гарантировав государственно-правовое единство США и верховенство федеральной власти в прямо обозначенных Конституцией полномочиях — скорее идиллия, нежели конституционно-правовая и политическая реальность.
Не позже чем 1819г. (т.е. через 32 года после принятия Конституции) в деле McCulloch v. Maryland «твердый федералист» председатель Верховного суда США Дж. Маршал дал распространительное толкование объема федеральной власти на основе раздела 8 ст. I, гласящей, что у Конгресса имеется право «издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для приведения в действие полномочий, предоставленных Конституцией федеральному Правительству», и поэтому, хотя Конгресс и представлял собой по замыслу отцов-основателей парламент с ограниченными полномочиями и ст. I Конституции не упоминала в числе полномочий Конгресса учреждение банков, Дж. Маршалл указал, что «наделение Конгресса четко сформулированными и перечисленными в Конституции полномочиями неизбежно подразумевает власть проводить в жизнь меры, которые необходимы для того, чтобы реализовать эти конституционно обозначенные полномочия».
Специалисты в сфере конституционного права США отмечают, что в силу расплывчатости изначальных границ между двумя «взаимоисключающими» сферами полномочий, а также по причине последующего принятия ряда весьма широко сформулированных поправок (XIII-XVI) в Конституцию США вместе с законотворческими полномочиями Конгресса в целях реализации данных поправок, de facto, вне конституционного закрепления в США уже с начала 50-х гг. сформирована сфера «параллельных полномочий федерации и штатов». «Конгресс использовал некоторые из своих полномочий, вытекающие из поправок, но их главное значение для конституционной системы проявилось бла¬годаря судебной практике. Начиная с 1953 года Верховный суд США занял более активные, реформаторские позиции вообще и в частности, что касалось признания неконституционными законов и практических действий на уровне правительств штатов и на местах. Клаузулы о надлежащей правовой про¬цедуре и равной защите законов из XIV поправки к Конституции США образовали большую часть основы процесса «конституционализаuии» во многих сферах, тра¬диционно считавшихся вотчинами властей штатов».
Наибольшее расширение власти Конгресса принимать законы, вытесняющие власть штатов, происходило благодаря распространительному толкованию положения из статьи I Конституции о праве Конгресса регулировать торговлю. После принятия во второй половине XIX века ряда решений, которыми право Конгресса регулировать торговлю интерпретировалось узко, Верховный суд США стал придерживаться более широкой точки зрения на предмет, начиная с 1938 года. Власть Конгресса, возлежащая на распространительном толковании конституционного положения о праве Конгресса регулировать торговлю, достигла наивысшей точки в середине 1990-х годов. В практике Верховного суда США федеральное законодательство объявлялось вполне конституционным всякий раз, когда у Конгресса имелось рациональное основание для вывода о том, что регулируемый вид деятельности может оказать воздействие на торговлю между штатами.
В частности, за 58-летний период после 1937 года Верховный суд ни разу не признавал ни один федеральный статут неконституционным как выходящий за рамки власти Конгресса, подразумеваемым конституционным положением о его праве регулировать торговлю.
Однако в 1995 году Суд неожиданно изменил свой курс в этой сфере конституционного нормотворчества в своем решении по делу United States v. Lopez: он признал недействительным — как преступающий рамки клаузулы о праве Конгресса регулировать торговлю — федеральный уголовный закон, установивший уголовную ответственность за ношение пистолета в какой-либо школе или вблизи нее. В своем решении по одному из последних в этой сфере конституционному спору Uпited States v. Morrisoп, рассмотренному в 2000 году, Верховный суд, сославшись на свое решение по делу Lopez 1995г., признал недействительным закон «О противодействии насилию против женщин», который управомочивал любую женщину, которая стала жертвой акта насилия, совершенного против нее ввиду ее половой принадлежности, возбуждать исковое производство в федеральном суде.
Сосуществование по одному и тому же предмету правового регулирования как норм права штата, так и федеральных норм определяется и тем, что в практике Верховного суда США выработана доктрина «преимущественной силы» [preemption] федеральных нормативных актов в отношении нормативных актов штатов, что касается регулирования отношений в какой-то сфере. Конгресс вправе указать прямо в федеральном законе на такую «преимущественную силу», и часто к этому прибегает. В этих случаях масштабы действия закона с «преимущественной силой» и вытекающие из него последствия для применения законов штатов являются вопросом того или иного толкования закона.
Чаше всего диапазон действия закона с «преимущественной силой» должен подразумеваться. Так, правовая норма штата заменяется федеральной нормой только в тех случаях, (1) когда налицо прямая колли¬зия между право вой нормой штата и федеральной нормой, или (2) когда Конгресс прямо выразил в принятом им законе, что он намеревается «занять» всю данную «сферу правового регулирования».
Наличие прямой коллизии между правовой нормой штата и федеральной нормой является относительно ясным фактом, когда невозможно исполнить и то, и другое. Однако не всегда ясно, намеревался ли Конгресс сделать установленный им стандарт в какой-то сфере только единственным стандартом или только минимальным стандартом, который может быть допол-нен правовой нормой штата. В таком случае Верховный суд должен проверить, не является ли правовая норма штата препятствием для полного достижения Кон¬грессом всех целей, которые он наметил в законе. Когда же вопрос все-таки не проясняется, то приводится в действие презумпция отрицания «преимуществен¬ной силы» федеральной нормы.
В разительном отличии от США, в Германии сфера конкурирующей компетенции прямо закреплена в ст. 72 Основного Закона (1949г.). В сфере конкурирующего законодательства по Основному закону Германии (ст. 72) земли полномочны законодательствовать в той мере, в какой Федерация не издает зако¬нов и, следовательно, не пользуется своим правом на законода-тельство. А право такое возникает у федерации в том случае, если существует потребность в федеральном законодательном регулировании вследствие того, что необходимо обеспечить равноценные условия жизни на федеральной территории либо соблюдение правового или экономического единства в общегосударственных интересах.
Очень важно сравнить данное положение с выводом в отношении конкурирующей компетенции в США, который делает У. Бернам: ««И все-таки, несмотря на существенный рост федеральной законотворческой активности в последние 70 лет, Конгресс следовал давнишнему курсу неполного законотворчества — утверждая федеральную законодательную власть толь¬ко в тех случаях, когда это было необходимо для успешной реализации общегосударс¬твенного курса или программы в той или иной сфере, тем самым не затрагивая непре¬рывный процесс применения норм права штатов в большинстве отраслей права».
Таким образом, конституционные нормы в Германии и позиция Верховного суда США совпадают, по крайней мере, в отношении принципа правового регулирования: постулирование рамочных законов федеральным центром в сфере совместных полномочий необходимо в том случае, если этого требует правовое и экономическое единство федерации как единого союзного государства.
Вместе с тем, в разительном отличии от США, Федеральный закон в Германии может опреде¬лить, что федеральное законодательное регулирование, необхо¬димость которого отпала, может заменяться правом земель.
Кроме того, в совместной сфере компетенции федеральный центр в Германии, согласно прямому указанию ст. 75 Основного закона (1949) правомочен на издание по семи позициям (правовое положение лиц, состоящих на публичной службе земель, общин и других корпораций публичного права, общие принципы высшего образования; общее положение печати и кино; охота, охрана природы и забота о ландшафтах; распределение земли, пространственная организация и водный режим; регистрация населения и выдача удостоверений личности) рамочных законов, конкретизация которых возлагается на за¬конодательство земель. Законы земель должны быть изданы в установленные сроки. Рамочные законы в порядке исключения могут входить в детали или даже содержать нормы прямого действия.
Как известно, ни Конституция, ни федеральные законы в США прямо не предусматривают принятия федеральными органами власти рамочных законов – поскольку данное понятие появилось лишь в XX веке, когда, на наш взгляд, конституционное законодательство США уже по большей части было сформировано.
Опять же характерной чертой германского федерализма является распределение исполнительной компетен¬ции между Федерацией и землями, где действует пре¬зумпция компетенции земель даже применительно к федераль¬ным законам. Согласно ст. 83 земли проводят федеральные законы в жизнь в качестве собственной задачи, если иное не определено или не допускается Основным законом. Данного положения в конституционном праве США нет.
В силу отсутствия доступа к источникам регулирования фактически существующей «совместной» сферы компетенции центра и штатов, в данной работе не представляется возможным провести детальное сопоставление по конкретным предметам ведения.
__________
[1] “В литературе эта норма иногда толкуется как презумпция компе¬тенции штатов (т. е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой односторонней интерпретации. Ведь народ — это все граждане США, по крайней мере весь избирательный корпус, а следовательно, субъект, означающий именно Союз”. Страшун Б.А., Кашкин С.Ю. Территориальная организация публичной власти // Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Учебник для вузов. Под ред. Б.А. Страшуна. М., 2005. С. 821.
В ответ на это замечание известных ученых стоило бы вежливо указать, что доктринальное толкование слова «народ» российскими конституционалистами совсем не обязательно совпадет с ее трактовкой в прецедентах Верховного Суда США, ибо уже не раз и не два в истории конституционного правосудия в США Верховный суд прибегал к кардинальным изменениям своих правовых позиций (среди общеизвестных – рабство, сегрегация по цвету кожи, половая дискриминация), касающихся толкования одних и тех же, оставшихся совершенно неизменными «священных» норм Конституции США.
Во-первых, федерации в США и Германии идеологически и исторически основываются на разных доктринальных концепциях федерализма.
Американская федерация, как первая федерация в мире, изначально проектировалась на весьма идеалистической концепции «дуалистического» федерализма, основывающейся на идее «двух суверенов с взаимоисключающей компетенцией» (Дж. Мэдисон), т.е. нормотворческого равновесия между федерацией и ее субъектами, которые имеют каждый четко ограниченную Конституцией компетенцию и совершенно не вмешиваются в дела друг друга.
Именно поэтому в статьях I, II и III Конституции США эксплицитно (позитивно) закреплены лишь исключительные полномочия федеральных органов власти, а согласно поправке Х Конституции, вступившей в силу в 1791 г. и отразившей требования антифедералистов, «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом», что в большинстве русскоязычных источников (пусть и с некоторыми оговорками применительно к юридическому значению слова «народ» [1]) толкуется как прямо закрепленный «принцип остаточной (презумпция) компетенции» субъектов американской федерации, который конституционно гарантирует наличие сферы исключительных полномочий субъектов американской федерации.
В немецкой же литературе по государственному праву Германия характеризуется как «кооперационная (менее удачно – кооперативная) федерация», поскольку имеет место институционально, прежде всего конституционно, оформленное сотрудничество Федерации и земель, а также земель между собой. Более того, принятие американской Конституции и ныне действующего Основного закона Германии 1949г. разделяет 162 года, за которые в мире было создано несколько федераций в Латинской Америке, приняты конституции второй (после 1870г.) и третьей (после 1914г.) «волн», сформированы органы конституционной юстиции по западноевропейской модели, в конце концов, ясно осознан тот факт, что без сферы совместного ведения эффективному (а не фиктивному) федерализму не практике не бывать – не закрепишь данную сферу конституционно, она неизбежно de facto возникнет и будет постоянно варьироваться в зависимости от соотношения политических сил центра и субъектов и иных неюридических факторов (степени легитимности, геополитических, исторических, международных, национально-культурных).
В-третьих, необходимо отметить, что германская федерация не «конструировалась» умозрительно, как американская, а вырастала исторически и довольно-таки эволюционно, является продуктом истории Германии еще со времен феодальной раздробленности. Именно по этим причинам, на наш взгляд, распределение компетенции между Федерацией и землями достаточно тщательно проработано на конституционном уровне. Основной закон Германии (1949) определяет сферу исключительного ведения Федерации (ст. 71), сферу конкурирующего законодательства Федерации и земель (ст. 74) и сферу рамочного законодательства Федерации (ст. 75); причем компетенция разграничена по данным сферам полномочий применительно к законодательству, исполнительной деятельности и финансам.
Второе немаловажное обстоятельство заключается в том, что США и Германия принадлежат к разным правовым семьям: если государственное право Германии вполне адекватно может быть познано на основе системного исследования конституции и законов, то буквально «львиная доля» конституционного права США содержится в прецедентах Верховного суда США, верховных судов штатов, а по вопросам конституционной юстиции в сфере защиты прав и свобод граждан – и в практике «судов общей юрисдикции» (американская модель). И вот эта самая «львиная доля» конституционного права весьма и весьма неполно и поверхностно представлена в русскоязычных «источниках», поэтому, к примеру, до сих пор в наших учебниках по конституционному праву зарубежных государств США рассматривается как яркий образец «дуалистического» федеративного государства, где имеются лишь две сферы полномочий – исключительно федеральная и исключительно субъектов, хотя, судя по текстам американских конституционалистов, это скорее миф прошлого, идиллический замысел Дж. Мэдисона, жившего, как известно, в XVIII столетии, а не конституционная реальность американского федерализма, основные проблемные вопросы которого лежат в «несуществующей» для российских государствоведов сфере «параллельных полномочий центра и штатов», регулируемой опять же «несуществующими» (в смысле – непереведенными) для нашей учебной литературы источниками права – прецедентами Верховного суда США, вынесенными в XX веке.
Вызывает озадаченность поход современных российских (ладно бы советских!) государствоведов в «чужой монастырь со своим уставом» в «научных целях», когда «законодательный» подход романо-германской семьи стереотипно применяется к англо-американскому праву, несмотря на то, что в компаративистике уже стало избитой банальностью описание слов англо-американского закона как хамелеона, «окрас которого зависит от окружающей среды, которой является прецедентное право».
Исторически сложившееся, индуктивное по своему типу мышление по аналогии, лежащее в основе профессиональной деятельности англо-американских юристов, обусловливает (в большинстве случаев) не прямое применение норм законодательства судами, а применение прецедентов их толкования, данных высшими апелляционными инстанциями в контексте наиболее схожих рассматриваемому делу фактов, и поэтому считается, что статут «оживает», начинает реально «работать», составлять часть действующего, а не «голого» права, лишь «обрастая» соответствующими «деклараторными» прецедентами толкования. Остается только восхищаться преклонением перед зачастую весьма устаревшими текстами статутного права США в современном российском правоведении.
1. Характеристика сферы исключительных полномочий центральных (федеральных) органов власти
В США, несмотря на историческую и весьма противоречивую доктрину «суверенитета штатов» или впоследствии «разделенного суверенитета», на уровне Конституции США прямо декларируется, что «Конституция и законы Соединенных Штатов, изданные в ее исполнение, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены властью Соединенных Штатов, являются высшими законами страны, и судьи в каждом штате обязываются к их исполнению, даже если в Конституции и законах любого штата встречаются противоречащие друг другу постановления» (второй абзац ст. VI). В свою очередь, основные законы штатов признают верховенство федеральной Конституции.
Так, Конституция Калифорнии в разделе 3 ст. 1 указывает: «Штат Калифорния составляет неотъемлемую часть Американского Союза и Конституция Соединенных Штатов является высшим законом страны». Штаты могут принять только республиканскую форму правления (раздел 4 ст. IV).
Сходным образом, ст. 31 Основного закона Германии безогово¬рочно гласит: «Федеральное право имеет приоритет перед правом земель» (буквально: «ломает право земель»).
Конституция США определяет компетенцию центральной федеральной власти главным образом как законодательные и иные полномочия Конгресса и лишь в небольшой части как полномочия Президента и федеральной судебной власти. Так, в разд. 8 ст. 1 Конституции сформулированы 17 позиций, составляющие ком¬петенцию Конгресса.
Переходя к сравнительному анализу конкретных полномочий федерального центра в Германии и США, отметим, что статья I раздел 8 Конституции США определяет, что Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги, пошлины, подати и акцизы. Поправка XVI Конституции США, вступившая в силу в 1913 г., устанавливает юридическую монополию федерального центра в сфере установления налогов: «Конгресс имеет право устанавливать и взимать налоги с доходов, из какого бы источника они ни происходили, вне зависимости от их распределения между отдельными штатами и без учета каких-либо переписей или исчисления населения».
Статья 105 Основного закона Германии по этому вопросу проводит более детальное и децентрализованное регулирование, устанавливая, что федерация имеет исключительную законодательную компетенцию по таможенным делам и финансовым монополиям. В отношении других налогов, если поступления от этих налогов принадлежат федерации целиком или частично, федерация имеет конкурирующую компетенцию с землями. Вместе с тем «земли имеют право законодательствовать в области местных налогов на потребление и на расходы, пока и поскольку они не тождественны налогам, установленным федеральным законодательством».
Таким образом, в сфере законодательного установления налогов и сборов германская федерация более децентрализована, имеет более детализированное и точное регулирование, в ст. 106 приводятся перечни налогов, отнесенных к исключительной компетенции федерации и конкурирующей сфере, ст. 108 регулирует правоисполнительную деятельность по налоговым вопросам, чего абсолютно нет в конституционном тексте США, что объясняется, на наш взгляд, исторически.
Статья I Раздел 8 Конституции США устанавливает полномочие Конгресса регулировать торговлю с иностранными государствами и между отдельными штатами, что отчасти корреспондирует ст. 105 Основного закона Германии, в которой сказано, что «Федерация имеет исключительную законодательную компетенцию по таможенным делам».
Статья I Раздел 8 Конституции США предоставляет Конгрессу полномочие устанавливать единообразные правила о натурализации В США. В ст. 73.2 Основного закона Германии также указано, что Федерация обладает исключительной законодательной компетенцией по вопросам гражданства.
Статья I Раздел 8 Конституции США предоставляет Конгрессу полномочие «чеканить монету, регулировать ее ценность и ценность иностранной монеты, устанавливать единицы мер и весов». В ст. 73.4 Основного закона Германии также указано, что «валюта, денежное обращение и чеканка монеты, режим мер и весов» относится к исключительному ведению федерального центра.
Согласно ст.1 разд. 8. Конституции США Конгресс правомочен учреждать почтовые службы и почтовые пути. Служба почты и телекоммуникации также находятся в ведении федерального центра в Германии на основании ст. 73.7. Основного закона.
Статья I Раздел 8 Конституции США предоставляет Конгрессу полномочие «содействовать развитию наук и полезных ремесел, обеспечивая на определенный срок авторам и изобретателям исключительные права на их произведения и открытия». Ст. 73.9. Основного закона Германии устанавливает, что в ведении федерального центра находится «правовая охрана промышленной собственности, авторское право и право издания».
По Конституции США (ст. I. разд. 8.) Конгресс США полномочен «учреждать подчиненные Верховному суду судебные органы». По ст. 74.1. Основного закона Германии судоустройство также находится в сфере конкурирующей компетенции федерального центра и земель.
Если Конституция США прямо оговаривает, что к компетенции Конгресса относится установление наказания «за подделку ценных бумаг и находящейся в обращении монеты Соединенных Штатов»; «определять и карать морской разбой, тяжкие преступления, совершенные в открытом море, и другие преступления, предусмотренные международным правом», то Основной закон Германии в ст. 74 относится все вопросы уголовного права к сфере конкурирующей компетенции федерального центра и земель.
По американской Конституции Конгрессу принадлежит право объявлять войну, в то время как Основной закон Германии указывает, что именно «сотрудничество федерации и земель» (кооперационный федерализм) в аспекте «защиты от устремлений на территорию Федерации, которые применением силы или направленными на это подготовительными действиями угрожают внешним интересам Федеративной Республики Германии» осуществляется федеральным центром.
В соответствии со сформулированной Верховным судом доктриной «присущих» (врожденных) (inherent) центральной власти полномочий, на федеральном уровне должны решаться все вопросы, которые «неотделимы от самого понятия суверенитета» (sic!). Особое значение для расширения дискреционной власти федерального правительства имеет доктрина междуштатной торговли, выработанная Верховным судом еще в 1824 г. в решении по делу Гиббсон против Огдена и развитая в целом ряде последующих решений. Согласно этой доктрине компетенция федерации охватывает любые вопросы, связанные с движением товаров за пределы одного штата и требующие единого право¬вого регулирования. Согласно ст. 73.5. Основного закона Германии «таможенное и торговое единство территории, договоры о торговле и судоходстве, свобода товарного обращения, оборот товаров и платежей с заграницей, включая таможенную и пограничную охрану» принадлежат к сфере исключительных полномочий федерального центра.
В целом характеризуя в сравнительном ключе сферу исключительных полномочий федерального центра в США и Германии следует отметить, что в сфере законодательных полномочий американская федерация представляется более децентрализованной, поскольку, по крайней мере на основании конституционных текстов, гораздо больше важных вопросов отнесено к федеральному ведению в Германии, нежели в США. Конституционная регламентация в Основном законе Германии гораздо более детализированная и носит систематический, а не фрагментарный характер, как в США. Все выше названные особенности конституционного регулирования в США еще более усиливают реальную роль прецедентных толкований Конституции США Верховным Судом.
2. Наличие и содержание запретов для субъектов федерации.
В Конституции США закреплен целый ряд запретов, основной целью которых является гарантирование территориального единства американской федерации.
Ни один штат не может (раздел 10 ст. 1 Конституции США):
? вступать в договоры (с другим штатом или с иностранным государством), союзы или конфедерации;
? выдавать каперские свидетельства и разрешения на репрессалии;
? чеканить монету; выпускать кредитные билеты;
? принимать билли об опале;
? законы ex post facto или законы, нарушающие обязательства по договорам;
? жаловать дворянские титулы;
? без согласия Конгресса облагать пошлинами или сборами импорт и экспорт товаров;
? устанавливать (без согласия Конгресса) какие-либо тоннажные сборы,
? содержать в мирное время войска или военные корабли,
? вступать в войну, за исключением случаев фактического нападения или непосредственной опасности, при которой недопустимо промедление.
Поправка XIII ввела для федерации в целом и для штатов запрет рабства, а также подневольных работ, которые могут быть использованы только в случае наказания за преступление, за совершение которого лицо было должным образом осуждено.
Поправка XIV (Раздел 1) ввела для штатов запрет
? издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии или неприкосновенность граждан Соединенных Штатов;
? лишать кого-либо жизни, свободы или собственности без надлежащей правовой процедуры
? отказать лицу в пределах сваей юрисдикции в равной защите законов.
Раздел 4 поправки XIV установлено также, что ни один из штатов не должен принимать на себя обязательства и платить долги, сделанные в поддержание мятежа или восстания против Соединенных Штатов.
Поправка XV ввела равенство избирательных прав граждан независимо от расы, цвета кожи или прежнего нахождения в рабстве, установила запрет на ограничение штатами избирательных прав по данным основаниям.
Насколько нам известно, в тексте Основного закона Германии не содержится прямых запретов в отношении земель. Разумеется, они могут быть логически выведены из определенных императивных норм Конституции.
3. Характер регулирования и содержание компетенции субъектов федерации.
Согласно поправке Х Конституции США «полномочия, не делегированные Конституцией Соединенным Штатам и не запрещенные ею Штатам, остаются соответственно за Штатами или за народом».
Данное конституционное положение обычно толкуется как «презумпция остаточной компетенции» субъектов американской федерации в пользу признания ее децентрализованной, поскольку, действительно, в сравнении с «фиктивной» федеративной пустышкой (продолжение уникального советского федерализма) в России, в США штаты имеют право самостоятельно формировать высшие органы законодательной, исполнительной власти; в большинстве штатов избираются и даже могут быть отозваны судьи региональных судов, используются формы непосредственной демократии – референдумы, «народное вето», народная законотворческая инициатива и др., многие вопросы важнейших отраслей законодательства (гражданское, трудовое и др.) регулируются на уровне штатов.
Вместе с признанием определенной степени децентрализации американской федерации по этому вопросу следует прислушаться и к Верховному Суду США. Как указывает У. Бернам, Верховный суд в одном из своих решений отверг Х поправку как не добавляющую ничего нового в рассмотрение вопроса о власти Конгресса, заметив, что эта поправка есть не что иное, «как трюизм, утверждающий, что сохраняется все, что не было уступлено».
В государстве с прецедентной правовой системой, федеральная судебная система которого возглавляется Верховным Судом, данная «правовая позиция» суда имеет нормативный и общеобязательный для граждан и организаций характер и потому не может игнорироваться при освещении вопроса о безусловности или условности принципа остаточной компетенции штатов в США. Поэтому принципиально ошибочным будет рассматривать поправку X Конституции США в качестве «жесткой» нормативной основы и реальной гарантии сохранения в США исключительной сферы полномочий штатов. В конституционной практике не поправка к Конституции, а «опережающее» нормотворчество штатов и инертность федерального законодателя служат источниками сохранения исключительной законотворческой «вотчины» штатов. Именно в силу явной тенденции в правовых позициях Верховного Суда США к расширению нормотворческой компетенции федерального центра, вполне реалистичными звучат слова У. Бернама о том, что «из-за того, что Конг¬ресс проявляет законодательную сдержанность, в Соединенных Штатах существуют многие сферы права, которые остаются вотчинами права, создаваемого штатами».
Американский ученый приводит примеры. «У Конгресса, — пишет он, – возможно, есть право принять общегосударственный тор¬говый кодекс или общегосударственный закон о порядке создания и регистрации компаний, но он проявил к этому мало интереса. В результате большинство право¬вых норм, регулирующих обычные деловые операции между частными лицами или компаниями, создаются в рамках права штатов. Договорное право, деликтное право, семейное и торговое право — все эти отрасли права практически отнесены к ведению штатов. Свободные профессии — от адвокатов и врачей до парикмахеров и владельцев похоронного бюро — регулируются правовыми нормами штатов. Корпорации и иные хозяйствующие субъекты учреждаются в основном на основе законодательства штатов и регулируются им. Коммунальные компании, снабжающие население и предприятия газом или электрической энергией, являются в основном частными монополиями, деятельность которых регулируется законодательством штатов. Большинство общеуголовных преступлений, таких как умышленное убийство, грабеж, кража, изнасилование, разбойное нападение преследуются в уголовном порядке на основании законов штатов».
Российские конституционалисты также приводят перечень таких полномочий: «Среди остаточных полно¬мочий штатов наиболее важны регулирование и проведение выборов, в том числе в большой мере федеральных, регулирование внутриштатной торговли (коммерческих отношений), установление системы политико-административного деления и органов местного самоуправления, судебной системы штата, организация здравоохранения, охрана общественного порядка, принятие, изменение и отмена конституции и законов соответствующего штата».
Как и в Конституции США, сфера исключительного ведения земель в Основном Законе прямо не предусмотрена, действует негативный тип регулирования или принцип остаточной компетенции, заключающийся в том, что по предметам ведения, прямо не определенным в имеющиеся сферы, полнотой власти обладают органы земель. В области законодательства ч. 1 ст. 70 подтверждает презумпцию компетенции земель: «Земли имеют право законодательства, поскольку настоящим Основным законом законодательные полномочия не переданы Федерации». И далее в ст. 73 и 74 определяются две сферы законодательной компетенции — федеральная и совместная (соответственно 12 и 30 позиций), которые еще в ряде статей уточняются по отдельным во¬просам.
Таким образом, данные положения весьма схожи «презумпции компетенции штатов», выявляемой конституционалистами на основании поправки X Конституции США (1791г.).
Вместе с тем в разительном отличии от Конституции США, Основной закон Германии не лишил земли возможности законодательствовать в сфере исключительной федеральной компетенции: они могут делать это, если специально уполномочены федеральным законом (ст. 71).
В сфере осуществления государственных полномочий ст. 30 Основного закона Германии четко сформулирована презумпция компетен¬ции земель: «Осуществление государственных полномочий и выполнение государственных задач являются делом земель, поскольку настоящий Основной закон не устанавливает или не допускает иного регулирования». По мнению специалистов, данная своеобразная форма презумпции компетенции земель свидетельствует о принципиаль¬ной децентрализованности германской федерации.
Поскольку Конституция США не предусматривает разделение полномочий по осуществлению государственных полномочий между федеральным центром и штатами, то данная норма является характерной особенностью именно немецкого федерализма (что напоминает в некотором роде австрийскую модель).
4. Наличие и характеристика сферы совместной (конкурирующей) компетенции.
История конституционного развития США достаточно быстро показала, что замысел «отцов-основателей» в форме «дуалистического федерализма», который смог бы одновременно «убить двух зайцев», и предоставив полную самостоятельность в сфере исключительного ведения субъектов им самим, и гарантировав государственно-правовое единство США и верховенство федеральной власти в прямо обозначенных Конституцией полномочиях — скорее идиллия, нежели конституционно-правовая и политическая реальность.
Не позже чем 1819г. (т.е. через 32 года после принятия Конституции) в деле McCulloch v. Maryland «твердый федералист» председатель Верховного суда США Дж. Маршал дал распространительное толкование объема федеральной власти на основе раздела 8 ст. I, гласящей, что у Конгресса имеется право «издавать все законы, которые будут необходимы и уместны для приведения в действие полномочий, предоставленных Конституцией федеральному Правительству», и поэтому, хотя Конгресс и представлял собой по замыслу отцов-основателей парламент с ограниченными полномочиями и ст. I Конституции не упоминала в числе полномочий Конгресса учреждение банков, Дж. Маршалл указал, что «наделение Конгресса четко сформулированными и перечисленными в Конституции полномочиями неизбежно подразумевает власть проводить в жизнь меры, которые необходимы для того, чтобы реализовать эти конституционно обозначенные полномочия».
Специалисты в сфере конституционного права США отмечают, что в силу расплывчатости изначальных границ между двумя «взаимоисключающими» сферами полномочий, а также по причине последующего принятия ряда весьма широко сформулированных поправок (XIII-XVI) в Конституцию США вместе с законотворческими полномочиями Конгресса в целях реализации данных поправок, de facto, вне конституционного закрепления в США уже с начала 50-х гг. сформирована сфера «параллельных полномочий федерации и штатов». «Конгресс использовал некоторые из своих полномочий, вытекающие из поправок, но их главное значение для конституционной системы проявилось бла¬годаря судебной практике. Начиная с 1953 года Верховный суд США занял более активные, реформаторские позиции вообще и в частности, что касалось признания неконституционными законов и практических действий на уровне правительств штатов и на местах. Клаузулы о надлежащей правовой про¬цедуре и равной защите законов из XIV поправки к Конституции США образовали большую часть основы процесса «конституционализаuии» во многих сферах, тра¬диционно считавшихся вотчинами властей штатов».
Наибольшее расширение власти Конгресса принимать законы, вытесняющие власть штатов, происходило благодаря распространительному толкованию положения из статьи I Конституции о праве Конгресса регулировать торговлю. После принятия во второй половине XIX века ряда решений, которыми право Конгресса регулировать торговлю интерпретировалось узко, Верховный суд США стал придерживаться более широкой точки зрения на предмет, начиная с 1938 года. Власть Конгресса, возлежащая на распространительном толковании конституционного положения о праве Конгресса регулировать торговлю, достигла наивысшей точки в середине 1990-х годов. В практике Верховного суда США федеральное законодательство объявлялось вполне конституционным всякий раз, когда у Конгресса имелось рациональное основание для вывода о том, что регулируемый вид деятельности может оказать воздействие на торговлю между штатами.
В частности, за 58-летний период после 1937 года Верховный суд ни разу не признавал ни один федеральный статут неконституционным как выходящий за рамки власти Конгресса, подразумеваемым конституционным положением о его праве регулировать торговлю.
Однако в 1995 году Суд неожиданно изменил свой курс в этой сфере конституционного нормотворчества в своем решении по делу United States v. Lopez: он признал недействительным — как преступающий рамки клаузулы о праве Конгресса регулировать торговлю — федеральный уголовный закон, установивший уголовную ответственность за ношение пистолета в какой-либо школе или вблизи нее. В своем решении по одному из последних в этой сфере конституционному спору Uпited States v. Morrisoп, рассмотренному в 2000 году, Верховный суд, сославшись на свое решение по делу Lopez 1995г., признал недействительным закон «О противодействии насилию против женщин», который управомочивал любую женщину, которая стала жертвой акта насилия, совершенного против нее ввиду ее половой принадлежности, возбуждать исковое производство в федеральном суде.
Сосуществование по одному и тому же предмету правового регулирования как норм права штата, так и федеральных норм определяется и тем, что в практике Верховного суда США выработана доктрина «преимущественной силы» [preemption] федеральных нормативных актов в отношении нормативных актов штатов, что касается регулирования отношений в какой-то сфере. Конгресс вправе указать прямо в федеральном законе на такую «преимущественную силу», и часто к этому прибегает. В этих случаях масштабы действия закона с «преимущественной силой» и вытекающие из него последствия для применения законов штатов являются вопросом того или иного толкования закона.
Чаше всего диапазон действия закона с «преимущественной силой» должен подразумеваться. Так, правовая норма штата заменяется федеральной нормой только в тех случаях, (1) когда налицо прямая колли¬зия между право вой нормой штата и федеральной нормой, или (2) когда Конгресс прямо выразил в принятом им законе, что он намеревается «занять» всю данную «сферу правового регулирования».
Наличие прямой коллизии между правовой нормой штата и федеральной нормой является относительно ясным фактом, когда невозможно исполнить и то, и другое. Однако не всегда ясно, намеревался ли Конгресс сделать установленный им стандарт в какой-то сфере только единственным стандартом или только минимальным стандартом, который может быть допол-нен правовой нормой штата. В таком случае Верховный суд должен проверить, не является ли правовая норма штата препятствием для полного достижения Кон¬грессом всех целей, которые он наметил в законе. Когда же вопрос все-таки не проясняется, то приводится в действие презумпция отрицания «преимуществен¬ной силы» федеральной нормы.
В разительном отличии от США, в Германии сфера конкурирующей компетенции прямо закреплена в ст. 72 Основного Закона (1949г.). В сфере конкурирующего законодательства по Основному закону Германии (ст. 72) земли полномочны законодательствовать в той мере, в какой Федерация не издает зако¬нов и, следовательно, не пользуется своим правом на законода-тельство. А право такое возникает у федерации в том случае, если существует потребность в федеральном законодательном регулировании вследствие того, что необходимо обеспечить равноценные условия жизни на федеральной территории либо соблюдение правового или экономического единства в общегосударственных интересах.
Очень важно сравнить данное положение с выводом в отношении конкурирующей компетенции в США, который делает У. Бернам: ««И все-таки, несмотря на существенный рост федеральной законотворческой активности в последние 70 лет, Конгресс следовал давнишнему курсу неполного законотворчества — утверждая федеральную законодательную власть толь¬ко в тех случаях, когда это было необходимо для успешной реализации общегосударс¬твенного курса или программы в той или иной сфере, тем самым не затрагивая непре¬рывный процесс применения норм права штатов в большинстве отраслей права».
Таким образом, конституционные нормы в Германии и позиция Верховного суда США совпадают, по крайней мере, в отношении принципа правового регулирования: постулирование рамочных законов федеральным центром в сфере совместных полномочий необходимо в том случае, если этого требует правовое и экономическое единство федерации как единого союзного государства.
Вместе с тем, в разительном отличии от США, Федеральный закон в Германии может опреде¬лить, что федеральное законодательное регулирование, необхо¬димость которого отпала, может заменяться правом земель.
Кроме того, в совместной сфере компетенции федеральный центр в Германии, согласно прямому указанию ст. 75 Основного закона (1949) правомочен на издание по семи позициям (правовое положение лиц, состоящих на публичной службе земель, общин и других корпораций публичного права, общие принципы высшего образования; общее положение печати и кино; охота, охрана природы и забота о ландшафтах; распределение земли, пространственная организация и водный режим; регистрация населения и выдача удостоверений личности) рамочных законов, конкретизация которых возлагается на за¬конодательство земель. Законы земель должны быть изданы в установленные сроки. Рамочные законы в порядке исключения могут входить в детали или даже содержать нормы прямого действия.
Как известно, ни Конституция, ни федеральные законы в США прямо не предусматривают принятия федеральными органами власти рамочных законов – поскольку данное понятие появилось лишь в XX веке, когда, на наш взгляд, конституционное законодательство США уже по большей части было сформировано.
Опять же характерной чертой германского федерализма является распределение исполнительной компетен¬ции между Федерацией и землями, где действует пре¬зумпция компетенции земель даже применительно к федераль¬ным законам. Согласно ст. 83 земли проводят федеральные законы в жизнь в качестве собственной задачи, если иное не определено или не допускается Основным законом. Данного положения в конституционном праве США нет.
В силу отсутствия доступа к источникам регулирования фактически существующей «совместной» сферы компетенции центра и штатов, в данной работе не представляется возможным провести детальное сопоставление по конкретным предметам ведения.
__________
[1] “В литературе эта норма иногда толкуется как презумпция компе¬тенции штатов (т. е. в случаях, не урегулированных Конституцией, компетенция считается принадлежащей штатам). Однако слова «или за народом» удерживают от такой односторонней интерпретации. Ведь народ — это все граждане США, по крайней мере весь избирательный корпус, а следовательно, субъект, означающий именно Союз”. Страшун Б.А., Кашкин С.Ю. Территориальная организация публичной власти // Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Общая часть. Учебник для вузов. Под ред. Б.А. Страшуна. М., 2005. С. 821.
В ответ на это замечание известных ученых стоило бы вежливо указать, что доктринальное толкование слова «народ» российскими конституционалистами совсем не обязательно совпадет с ее трактовкой в прецедентах Верховного Суда США, ибо уже не раз и не два в истории конституционного правосудия в США Верховный суд прибегал к кардинальным изменениям своих правовых позиций (среди общеизвестных – рабство, сегрегация по цвету кожи, половая дискриминация), касающихся толкования одних и тех же, оставшихся совершенно неизменными «священных» норм Конституции США.
Нет комментариев