Виктор Цымбал →  Разработчики законопроекта "О фонде перспективных исследований" создают негативный имидж Президенту РФ

Экспертиза проекта федерального закона № 88170-6 «О Фонде перспективных исследований»

Проект федерального закона № 88170-6 «О Фонде перспективных исследований» (далее – законопроект) внесен в Государственную Думу 5-го июня 2012 года Президентом Российской Федерации.

Законопроект 12 апреля 2012 г. был поддержан Правительством РФ, заключение на законопроект подписал председатель Правительства РФ В.В. Путин.

Законопроект относится к законопроектам, обеспечивающим оборону и безопасность Российской Федерации, и призван решить масштабную комплексную задачу по техническому перевооружению промышленного производства в целях подъёма экономики страны и повышения на этой основе обороноспособности и безопасности государства путем развития науки и наукоёмких технологий в этой области.

Законопроектом предусматривается создание Российской Федерацией обособленной структуры в организационно-правовой форме фонда — Фонда перспективных исследований (далее — Фонд). Необходимость её создания обусловливается отсутствием механизма реализации прорывных научных разработок с высокой степенью риска достижения планируемых результатов в действующей системе государственного заказа на проведение научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ (НИОКР).

Целью деятельности Фонда является содействие осуществлению прорывных высокорискованных исследований и разработок в интересах обороны и безопасности государства, в том числе в интересах модернизации Вооруженных Сил РФ, разработки и создания инновационных технологий и производства высокотехнологичной продукции военного, специального и двойного назначения. Для её достижения предусматриваются особенности правового регулирования деятельности Фонда.

Законопроектом устанавливается особый порядок управления деятельностью Фонда и порядок формирования его имущества. Планируется не распространять положения ст. 52 Гражданского кодекса РФ о необходимости принятия учредительных документов Фонда; пп. 3, 5, 7, 10 и 14 ст. 32 Федерального закона «О некоммерческих организациях», регламентирующих порядок осуществления контроля деятельности некоммерческих организаций; а также положения федеральных законов «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» и «О несостоятельности (банкротстве)».

Фонд будет формировать научные представления о возможных угрозах, критически значимых для обороны и безопасности Российской Федерации, определять основные направления прорывных высокорискованных исследований и разработок в целях развития производства высокотехнологичной продукции военного, специального и двойного назначения. По определённым направлениям он организует поиск, отбор, формирование перечня проектов и их реализацию, в том числе финансирование. Фонд будет осуществлять заказ на разработку, апробацию и сопровождение перспективных инновационных научно-технических идей и передовых конструкторских и технологических решений в этих областях. При этом права на результаты интеллектуальной деятельности, созданные по заказу Фонда, а также приобретенные Фондом на основании договоров, принадлежат Российской Федерации.

Органами управления Фонда являются попечительский совет Фонда, правление Фонда и генеральный директор Фонда. Органом контроля финансово-хозяйственной деятельности Фонда является ревизионная комиссия Фонда. В Фонде создается постоянно действующий консультативный орган — научно-технический совет Фонда. Высшим органом управления Фонда является попечительский совет Фонда. В его состав входят 15 членов, в том числе 7 представителей Президента РФ и 7 представителей Правительства РФ, а также генеральный директор Фонда, являющийся членом попечительского совета Фонда по должности. Кандидатуру последнего для назначения на должность представляет Президенту РФ попечительский совет Фонда. Таким образом, все члены попечительского совета Фонда (а также его председатель) назначаются (и освобождаются) Президентом РФ. Члены попечительского совета Фонда, за исключением генерального директора Фонда, который не может быть его председателем, работают в Фонде не на постоянной основе. Численность штатного персонала Фонда в первые годы его деятельности будет составлять до 100 человек.

Имущество Фонда предполагается формировать за счет имущественного взноса Российской Федерации — по решениям Правительства РФ передаются бюджетные ассигнования федерального бюджета и иное находящееся в федеральной собственности имущество. Кроме того, имущество Фонда формируется за счет доходов, получаемых от деятельности Фонда, добровольных имущественных взносов, других законных поступлений в Фонд. При этом размер первоначального и последующих имущественных взносов Российской Федерации, направляемых Фонду, будет определяться в пределах общих бюджетных ассигнований, предусматриваемых на финансирование НИОКР как в области обороны и безопасности, так и в гражданской сфере. Имущество Фонда будет принадлежать на праве собственности Фонду.

Законопроект имеет недоработки и особенности, которые можно отнести к существенным недостаткам.

В соответствии с ч. 13 ст. 2 законопроекта федеральные органы государственной власти (т.е. — Президент РФ, Правительство РФ, Федеральное Собрание РФ, принимаемыми им федеральными конституционными законами и федеральными законами, Конституционный Суд РФ, Верховный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, Генеральная прокуратура РФ, Следственный комитет РФ, Счетная палата РФ, Совет Безопасности РФ и Уполномоченный по правам человека РФ) будут не вправе вмешиваться в деятельность Фонда и его должностных лиц, направленную на достижение цели, определенной предлагаемым законопроектом.

Данная норма не корреспондирует ч. 1 ст. 4 законопроекта в части легитимности правовых актов Президента РФ и Правительства РФ, а также иных нормативных правовых актов РФ в отношении Фонда.

В соответствии с пп. в), г) и д) ч. 1 ст. 114 Конституции РФ Правительство РФ обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области науки, осуществляет управление федеральной собственностью (в том числе и интеллектуальной) и меры по обеспечению обороны страны и государственной безопасности. Этим положениям Конституции РФ (а также её ч. 1 ст. 11, определяющей осуществление государственной власти в РФ) противоречит п. 13 ст. 2 законопроекта, которым запрещается федеральным органам государственной власти (всем, не только исполнительной) вмешиваться в деятельность Фонда и его должностных лиц, направленную на достижение определенной законопроектом цели. Из этого следует необходимость исключения данного положения из законопроекта.

Финансово-экономическое обоснование к законопроекту не содержит конкретных данных об объёмах ежегодного финансирования деятельности Фонда и о порядке передачи Фонду имущественного взноса Российской Федерации. Поэтому не представляется возможным оценить масштабы ежегодного финансирования деятельности Фонда. При этом следует отметить, что в нем фактически предлагается перераспределить бюджетные ассигнования, предусмотренные в рамках бюджета страны на финансирование НИОКР как в области обороны и безопасности, так и в гражданской сфере, без увеличения размеров бюджетных ассигнований. Такой подход к финансированию НИОКР представляется нецелесообразным с точки зрения сохранения и без того не очень значительных объёмов финансирования исследований и разработок, особенно в гражданской сфере.

В законопроекте отсутствуют статья, раскрывающая основные понятия, используемые в нём, критерии отнесения исследований и разработок к прорывным и высокорискованным, и соответственно, критерии отбора проектов.

Кроме того, в законопроекте нет нормы, определяющей нормативную базу и механизмы привлечения исполнителей к выполнению проектов.

В ст. 8 отсутствуют положения, содержащие сформулированные цели выполнения проектов.

В настоящее время в Государственной Думе на рассмотрении находится проект федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса РФ, а также в отдельные законодательные акты РФ», внесенный Президентом РФ. В случае его принятия будет предусмотрен только один документ, на основании которого действует юридическое лицо – устав, который утверждается учредителями (участниками) юридического лица. Причем не будет содержаться положений о том, что юридическое лицо может действовать на основании федерального закона и без устава, что приведет к коллизии между рассматриваемым законопроектом после его принятия и Гражданским кодексом РФ в новой редакции.

В рассматриваемом законопроекте нет обоснования причин, по которым Фонд должен осуществлять свою деятельность без устава юридического лица, как это предусмотрено Гражданским кодексом РФ.

На рассмотрении в Государственной Думе также находится и проект федерального закона № 68702-6 «О федеральной контрактной системе в сфере закупок товаров, работ и услуг», внесенный Правительством РФ, что требует учёта при подготовке законопроекта к первому и второму чтению.

Законопроектом не установлено, что для достижения цели своей деятельности Фонд осуществляет функцию формирования научных представлений о возможных угрозах, критически значимых для обороны и безопасности государства, причинах их возникновения и путях устранения. Указанная функция Фонда в соподчинении не увязана с аналогичными функциями, которыми наделены федеральные структуры Президента РФ и Правительства РФ.

Также существует несоответствие между предложенной в ч. 2 ст. 9 «Распоряжение правами на результаты интеллектуальной деятельности» нормой, по которой Фонд передает права на результаты интеллектуальной деятельности для практического применения (внедрения) этих результатов организациям (независимо от их организационно-правовой формы) в интересах инновационного развития отраслей экономики, и заявленной в ч. 1 ст. 3 цели деятельности Фонда, определяемой как «содействие осуществлению прорывных высоко рискованных исследований и разработок в интересах обороны и безопасности государства». В законопроекте не определена возможность применения результатов деятельности Фонда в интересах инновационного развития отраслей экономики.

В соответствии с п. 16 ч. 9 ст. 11 законопроекта попечительский совет Фонда принимает решения об инвестировании временно свободных средств Фонда, а также определяет предельный объем инвестируемых временно свободных средств Фонда. Но не сформулированы условия инвестирования временно свободных средств Фонда и не установлен конкретный перечень разрешенных объектов инвестирования, а также отсутствуют условия, устанавливающие ответственность руководства Фонда за нецелевое расходование финансовых средств, находящихся в его распоряжении, в соответствии с федеральным законодательством.

В соответствии с частью 1 статьи 12 законопроекта Правление Фонда является коллегиальным исполнительным органом Фонда. А в соответствии с частью 1 статьи 13 генеральный директор Фонда является единоличным исполнительным органом Фонда, что является явным противоречием в определении исполнительного органа Фонда.

Члены правления Фонда работают в Фонде на постоянной основе, однако при этом не приводится перечень их должностей, что при отсутствии устава Фонда создаёт неопределённость в реализации полномочий попечительского совета Фонда в отношении правления Фонда.

И самое, пожалуй, важное. Из проекта закона и его пояснительной записки не вытекает ясного понимания, почему для решения поставленных законопроектом целей предлагается создание структуры в организационно-правовой форме фонда, а не организации иной формы, предусмотренной Гражданским кодексом или апробированной многолетним опытом работ в СССР, США или странах Европы по отдельным прорывным направлениям.

Экспертиза текста данного проекта федерального закона, проведенная в соответствии с методикой проведения антикоррупционной экспертизы правовых актов и проектов нормативных правовых актов, утвержденной постановлением Правительства РФ от 26 февраля 2010 года № 96, выявила ряд вытекающих из описанных недостатков коррупциогенных факторов, которые уже оказывают негативное влияние на имидж Президента РФ.