Сергей Максимов → Контрольная ветвь власти как атрибут президентской республики
Анализ показывает, что современное состояние контрольно-надзорной системы России как президентской республики не отвечает потребностям эффективного государственного управления и экономического развития страны. Административная реформа 2004 г., основанная на принципе разделения нормотворческой, контрольно-надзорной и ресурсо-распределительной функций исполнительной ветви власти, к настоящему времени в основе исчерпала свой потенциал оптимизации системы государственного управления. На это указывают многочисленные примеры упразднения и внесистемной реорганизации ресурсо-распределительных (агентства) и контрольно-надзорных (службы) органов с «возвращением» их функций федеральным министерствам, передачей части полномочий сохраняющимся агентствам (ФМБА), региональным администрациям или непосредственным переподчинением Правительству Российской Федерации (Ростехнадзор, Роспотребнадзор, ФМС, Росздрав, Росздравнадзор и др.).
Значительно обострилась в последние годы проблема невыполнения или несвоевременного выполнения решений Президента РФ, что в определенной степени обусловлено несовершенством соответствующей подсистемы государственного контроля. В соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ контроль за исполнением решений Президента РФ осуществляет Администрация Российской Федерации, однако статус данного органа власти (не являющегося согласно положению о нем органом исполнительной власти) до настоящего определен не законом, а Указом Президента РФ. Это создает некоторые трудности для организации эффективного взаимодействия данного органа власти с иными органами государственной власти и установления юридической ответственности за воспрепятствование деятельности Администрации Президента РФ, для предупреждения и устранения выявленных нарушений. В частности, сотрудники Контрольного управления Президента РФ, являющегося самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ согласно п. 6 Положения о данном Управлении (утв. Указом Президента РФ № 729 от 8 июня 2004 г. в ред. Указа от 14 янв. 2011 г.) имеют право при проведении проверок проходить во все здания, занимаемые с одной стороны лишь органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а с другой – любыми организациями (!).
Недостаточный уровень исполнительской дисциплины в части, относящейся к выполнению решений Правительства РФ, стимулировал усиление контрольных полномочий Аппарата Правительства РФ, выразившееся в создании в 2007 г. самостоятельного Департамента контроля и проверки выполнения решений Правительства РФ.
Эти меры носят вынужденный и недостаточно системный характер, не могут обеспечить существенного повышения эффективности государственного контроля в сфере экономики.
Несмотря на предпринятые государством меры, суммарное негативное влияние на экономику необоснованных административных барьеров и избыточной «опеки» бизнеса со стороны государства не снизилось и новых, более «разумных» границ между государственным регулированием экономики и саморегулированием не появилось.
Планируемые меры по созданию «экономической прокуратуры», передаче новой «порции» полномочий федеральных контрольно-надзорных органов органам власти субъектов РФ и федеральным министерствам также не выглядят как часть системного решения, ориентированного на лучшее будущее страны и мировые тенденции. Позитивный потенциал «точечной» корректировки контрольно-надзорной функции государства, по-видимому, исчерпан. Сформировалась потребность качественной новации.
Непременным условием такой новации является изменение основ организации государственного контроля и надзора, которое было бы способным радикально повысить эффективность государственного контроля, уменьшить громоздкость системы государственного контроля, переориентировать его на обеспечение достижения стратегических целей развития, защиту интересов национальной безопасности, правильное распределение «зон ответственности» госконтроля и саморегулирования.
Одним из возможных подходов к решению данной задачи может рассматриваться обособление контрольно-надзорной функции государства в самостоятельную ветвь власти и отделение ее от исполнительной ветви. Несмотря на наличие конституционных предпосылок (конституционный статус контроля за соблюдением законов (ст.71) Счетной палаты (статья 101), прокуратуры (статья 129) и контроля за исполнением решений Президента РФ (п. «и» статьи 83), государственный контроль не относятся ни к одной из ветвей власти.
В этой связи представляется возможной проработка следующих моделей институционализации контрольной ветви власти.
«Пилотная модель». Повышение эффективности президентского контроля в сфере реализации экономической политики государства посредством подчинения Президенту России, например, Федеральной антимонопольной службы как органа государственной власти, обладающего широким спектром полномочий и возможностей в сфере контроля над экономикой. Одновременно целесообразно принять Федеральный закон «О государственном контроле», легализующий сложившуюся систему государственного контроля и устраняющий существующие противоречия в регулировании различных форм государственного контроля. В рамках данной модели может быть апробирована идея «правительственного вето».
«Базовая модель». Формирование полноценной системы государственного контроля, окончательное оформление контрольной ветви власти, непосредственное подчинение Президенту России органов государственной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в ключевых сферах социального развития (экономика, образование, наука, здравоохранение, культура) с возможным их преобразованием в единый Комитет государственного контроля РФ; качественное развитие подсистемы вневедомственного контроля, подчиненного Правительству Российской Федерации, ликвидация или минимизация ведомственного отраслевого контроля, подчиненного министерствам Российской Федерации. Данной модели соответствуют принятие необходимых поправок в Конституцию РФ, включая необходимость принятия Федерального конституционного закона «О системе государственного контроля», а также принятие Федерального закона «Об общественном контроле».
Автор — заведующий сектором уголовного права и криминологии
Института государства и права РАН, д.ю.н., проф.
Значительно обострилась в последние годы проблема невыполнения или несвоевременного выполнения решений Президента РФ, что в определенной степени обусловлено несовершенством соответствующей подсистемы государственного контроля. В соответствии с п. «и» ст. 83 Конституции РФ контроль за исполнением решений Президента РФ осуществляет Администрация Российской Федерации, однако статус данного органа власти (не являющегося согласно положению о нем органом исполнительной власти) до настоящего определен не законом, а Указом Президента РФ. Это создает некоторые трудности для организации эффективного взаимодействия данного органа власти с иными органами государственной власти и установления юридической ответственности за воспрепятствование деятельности Администрации Президента РФ, для предупреждения и устранения выявленных нарушений. В частности, сотрудники Контрольного управления Президента РФ, являющегося самостоятельным подразделением Администрации Президента РФ согласно п. 6 Положения о данном Управлении (утв. Указом Президента РФ № 729 от 8 июня 2004 г. в ред. Указа от 14 янв. 2011 г.) имеют право при проведении проверок проходить во все здания, занимаемые с одной стороны лишь органами исполнительной власти и органами местного самоуправления, а с другой – любыми организациями (!).
Недостаточный уровень исполнительской дисциплины в части, относящейся к выполнению решений Правительства РФ, стимулировал усиление контрольных полномочий Аппарата Правительства РФ, выразившееся в создании в 2007 г. самостоятельного Департамента контроля и проверки выполнения решений Правительства РФ.
Эти меры носят вынужденный и недостаточно системный характер, не могут обеспечить существенного повышения эффективности государственного контроля в сфере экономики.
Несмотря на предпринятые государством меры, суммарное негативное влияние на экономику необоснованных административных барьеров и избыточной «опеки» бизнеса со стороны государства не снизилось и новых, более «разумных» границ между государственным регулированием экономики и саморегулированием не появилось.
Планируемые меры по созданию «экономической прокуратуры», передаче новой «порции» полномочий федеральных контрольно-надзорных органов органам власти субъектов РФ и федеральным министерствам также не выглядят как часть системного решения, ориентированного на лучшее будущее страны и мировые тенденции. Позитивный потенциал «точечной» корректировки контрольно-надзорной функции государства, по-видимому, исчерпан. Сформировалась потребность качественной новации.
Непременным условием такой новации является изменение основ организации государственного контроля и надзора, которое было бы способным радикально повысить эффективность государственного контроля, уменьшить громоздкость системы государственного контроля, переориентировать его на обеспечение достижения стратегических целей развития, защиту интересов национальной безопасности, правильное распределение «зон ответственности» госконтроля и саморегулирования.
Одним из возможных подходов к решению данной задачи может рассматриваться обособление контрольно-надзорной функции государства в самостоятельную ветвь власти и отделение ее от исполнительной ветви. Несмотря на наличие конституционных предпосылок (конституционный статус контроля за соблюдением законов (ст.71) Счетной палаты (статья 101), прокуратуры (статья 129) и контроля за исполнением решений Президента РФ (п. «и» статьи 83), государственный контроль не относятся ни к одной из ветвей власти.
В этой связи представляется возможной проработка следующих моделей институционализации контрольной ветви власти.
«Пилотная модель». Повышение эффективности президентского контроля в сфере реализации экономической политики государства посредством подчинения Президенту России, например, Федеральной антимонопольной службы как органа государственной власти, обладающего широким спектром полномочий и возможностей в сфере контроля над экономикой. Одновременно целесообразно принять Федеральный закон «О государственном контроле», легализующий сложившуюся систему государственного контроля и устраняющий существующие противоречия в регулировании различных форм государственного контроля. В рамках данной модели может быть апробирована идея «правительственного вето».
«Базовая модель». Формирование полноценной системы государственного контроля, окончательное оформление контрольной ветви власти, непосредственное подчинение Президенту России органов государственной власти, осуществляющих контрольно-надзорные полномочия в ключевых сферах социального развития (экономика, образование, наука, здравоохранение, культура) с возможным их преобразованием в единый Комитет государственного контроля РФ; качественное развитие подсистемы вневедомственного контроля, подчиненного Правительству Российской Федерации, ликвидация или минимизация ведомственного отраслевого контроля, подчиненного министерствам Российской Федерации. Данной модели соответствуют принятие необходимых поправок в Конституцию РФ, включая необходимость принятия Федерального конституционного закона «О системе государственного контроля», а также принятие Федерального закона «Об общественном контроле».
Автор — заведующий сектором уголовного права и криминологии
Института государства и права РАН, д.ю.н., проф.
3 комментария