Олег Дроздов → Сроки полномочий представительных органов в МСУ
За последние годы в системе местного самоуправления накопилось немалое количество социально-экономических проблем. Международный опыт развития муниципалитетов говорит, что без внесения изменений в действующую систему управления, без преобразований, многие проблемы решить не получится. Но является ли увеличение с 4 до 5 лет сроков полномочий представительных органов, тем, необходимым «нововведением», что сможет простимулировать выход из кризисного состояния?
Как мы знаем, что под местным самоуправлением понимается форма принятия решений населением непосредственно или через избранные им органы для разрешения социально-экономических проблем в рамках территории своего проживания, опираясь, преимущественно, на собственные ресурсы. Проблема увеличения, или оптимизации срока избрания актуальнее, чем кажется на первый взгляд. В данном вопросе мы должны полагаться не идеями удобства для органов власти, а интересами населения. В соответствии с законом, срок полномочий органов местного самоуправления может варьироваться от двух до пяти лет.
Не стоит забывать, что в периоды расцвета земств в России практиковался двухлетний срок выборности местных администраций, так как всеми законодателями считался оптимальным с точки зрения обеспечения высокой активности и прозрачности в их деятельности. Да и мало кто будет спорить, что результаты работы органов управления более высоких уровней проявляются не так быстро, как у городской администрации. Поэтому избрание представительных органов МСУ должно происходить чаще, чем избрание федеральных представительных органов, что и сделала Государственная Дума РФ, увеличившая срок своих полномочий.
В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2-4 года, в Великобритании — на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, в Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) •- 4 года. В некоторых развитых странах с развитой демократией (в Швеции, Финляндии и др.) органы местной власти избираются лишь на 3 года. Так, на 2 года избираются губернаторы и законодательные собрания нескольких штатов США, на 3 года — депутаты парламента Швеции. Мировая практика свидетельствует, что эффективная кадровая политика является главным фактором успеха любой системы власти. Иначе говоря, в основе социально-экономического развития общества или отдельно взятой территории лежит принцип «побеждает тот, у кого совершеннее система отбор кадров». Одной из составляющих данного принципа является периодическая смена руководящих работников.
Возвращаемся к России.
Борис Ельцин был избран Президентом Российской Федерации в составе СССР в 1991 году сроком на 5 лет, в 1996 году он был переизбран на четырехлетний срок в соответствии с новой конституцией, а за полгода до окончания срока объявил о своей отставке. Владимир Путин дважды избирался на четырехлетний срок. Медведев на 4 года. Таким образом, никакого исторического опыта, позволяющего оценить эффективность четырехлетнего правления, в России на сегодня нет, что уж говорить о пятилетнем сроке. Поэтому и аргументы в пользу удлинения срока носят преимущественно умозрительный, гипотетический характер. Следовательно, реальную практику эффективности 5-летнего срока мы можем оценить только по международному опыту. Интересна так же другая подборка статистических фактов, опубликованная в журнале «Экономическая политика» сотрудниками Высшей Школы Экономики:
Страны, где на протяжении последних десяти лет увеличивались сроки полномочий. Таких стран 13: шесть африканских государств (Алжир, Гвинея, Йемен, Тунис, Уганда, Чад), шесть государств бывшего СССР (Азербайджан, Белоруссия, Казахстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан) и Венесуэла.
Есть еще группа стран, где большие сроки и/ или отсутствие ограничения по срокам были заложены изначально и являются элементом конституционно-демократического дизайна, который пытались придать своим режимам в 1990—2000-е годы действующие диктаторы (Камерун, Конго, Египет, Экваториальная Гвинея, Гвинея-Бисау, Габон, Гамбия, Руанда, Зимбабве, Того, Судан). Вот эти две подгруппы и составляют круг стран с наихудшими институциональными показателями.
В целом, наблюдения позволяют сформулировать следующие выводы:
среди стран с большими сроками полномочий (10 лет и более) качество институтов в среднем существенно ниже, нежели в странах с короткими сроками, за исключением тех случаев, когда данный институт существует на фоне развитой парламентской традиции, и существуют реальные модели ограничения полномочий органов власти.
При отсутствии же этих двух типов ограничений длительные сроки или увеличение сроков можно рассматривать как один из элементов «институциональной ловушки»: плохие институты и связанная с этим крайне высокая неопределенность при переходе власти (принцип «победитель получает все») предопределяют победу коалиции, выступающей за сохранение status quo (даже если этот status quo оценивается обществом достаточно негативно), результатом чего становится желание «отодвинуть» выборы, которые рассматриваются как дестабилизирующий фактор.
Также Роговым К.Ю. (ведущий научный сотрудник Института экономической политики) было проведено исследование, которое он изложил в работе «сроки имеют значение».
Оно позволяет рассмотреть вопрос о возможной корреляции уровня развития институтов и его характеристик в более широком контексте. Полученные четыре совокупности стран были проанализированы на предмет качества институтов, выраженного в двух группах общепризнанных индексов. Первая группа индексов характеризует качество политических институтов: электоральный статус (Electoral Democracies, Freedom House), политический статус (Combined Average Ratings, Freedom House), индекс свободы прессы (Freedom of the Press World Ranking, Freedom House), а также индекс демократичности (Index of Democracy, Economist Intelligence Unit), Вторая группа индексов отражает качество деловой и экономической среды и включает: (а) индекс эффективности правительства (Government son); (б) индекс верховенства закона (Rule of Law, Worldwide Governance Indicators, World Bank), (в) индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, Transparency International), (г) индекс уровня экономической свободы (Economic Freedom World Rankings, Heritage Foundation).
Полученные результаты свидетельствуют о том, если измерить «среднюю температуру по палате», то есть средние характеристики развития институтов для каждой из четырех групп, мы увидим вполне определенную и выразительную картину:
При переходе с 4-летнего срока на 5-летний мы видим следующую картину: Индекс восприятия коррупции (наша главная беда) упадет более, чем на 60%; эффективность органов власти упадет более, чем на 50%; принцип верховенство закона пошатнется более, чем 65%. Такая же ситуация с электоральным статусом, с критерием свободы прессы и индексом демократичности. Данные статические раскладки были проведены, основываясь на сроках высших представительных органах власти, но, как говорилось выше, модель местного самоуправления более восприимчива ко всем изменениям, чем государственные представительные органы, а значит и годичный переход на 5-летний срок будет более болезненным, чем у ГД.
Следовательно идея, что «у нас нет личной заинтересованности, мы думаем об экономии средств, ведь лишние выборы – лишние бюджетные деньги» является наступлением на права граждан на местное самоуправление и фактически отдаляет наше право на смену власти в случае его неэффективной деятельности. А пример Красноборского района Архангельской области окончательно заставляет нас усомниться в правильности вносимых поправок в устав города. Напомню, что ОМСУ Красноборского района изменили срок полномочий представительного органа с 4 на 5-летний срок, однако уже через несколько лет, признав свою ошибку, вернулись к четырехлетнему.
P.S.:. Местная власть прикрывает свою не эффективную работу ущемлением наших гражданских прав. Вариант «меньший срок избрания и большее число возможных переизбраний» эффективнее, чем «больший срок избрания и меньшее число переизбраний». Аргументы относительно целесообразности больших сроков избрания для экономии затрат на выборы необоснованны. Плохие руководители избираются часто и обходятся значительно дороже, чем выборы.
Список литературы:
1) Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.05.2013)
2) Могунова, М.А. Самоуправление в Швеции как способ обеспечения общегосударственных и местных интересов / М.А. Могунова // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2008. – № 4. – С.48–71.
3) Рогов К. Ю., Снеговая М. Сроки имеют значение // Экономическая политика, №5, 2009.
4) Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Организационные аспекты развития местного самоуправления на селе
Как мы знаем, что под местным самоуправлением понимается форма принятия решений населением непосредственно или через избранные им органы для разрешения социально-экономических проблем в рамках территории своего проживания, опираясь, преимущественно, на собственные ресурсы. Проблема увеличения, или оптимизации срока избрания актуальнее, чем кажется на первый взгляд. В данном вопросе мы должны полагаться не идеями удобства для органов власти, а интересами населения. В соответствии с законом, срок полномочий органов местного самоуправления может варьироваться от двух до пяти лет.
Не стоит забывать, что в периоды расцвета земств в России практиковался двухлетний срок выборности местных администраций, так как всеми законодателями считался оптимальным с точки зрения обеспечения высокой активности и прозрачности в их деятельности. Да и мало кто будет спорить, что результаты работы органов управления более высоких уровней проявляются не так быстро, как у городской администрации. Поэтому избрание представительных органов МСУ должно происходить чаще, чем избрание федеральных представительных органов, что и сделала Государственная Дума РФ, увеличившая срок своих полномочий.
В США, например, органы местного самоуправления в зависимости от уровня избираются на 2-4 года, в Великобритании — на 4 года, причем состав муниципалитетов может обновляться по частям или переизбираться полностью. В ряде кантонов Швейцарии он составляет 3-4 года, в Норвегии, Португалии, Испании, Великобритании, Дании, Голландии, ФРГ (ряд земель) •- 4 года. В некоторых развитых странах с развитой демократией (в Швеции, Финляндии и др.) органы местной власти избираются лишь на 3 года. Так, на 2 года избираются губернаторы и законодательные собрания нескольких штатов США, на 3 года — депутаты парламента Швеции. Мировая практика свидетельствует, что эффективная кадровая политика является главным фактором успеха любой системы власти. Иначе говоря, в основе социально-экономического развития общества или отдельно взятой территории лежит принцип «побеждает тот, у кого совершеннее система отбор кадров». Одной из составляющих данного принципа является периодическая смена руководящих работников.
Возвращаемся к России.
Борис Ельцин был избран Президентом Российской Федерации в составе СССР в 1991 году сроком на 5 лет, в 1996 году он был переизбран на четырехлетний срок в соответствии с новой конституцией, а за полгода до окончания срока объявил о своей отставке. Владимир Путин дважды избирался на четырехлетний срок. Медведев на 4 года. Таким образом, никакого исторического опыта, позволяющего оценить эффективность четырехлетнего правления, в России на сегодня нет, что уж говорить о пятилетнем сроке. Поэтому и аргументы в пользу удлинения срока носят преимущественно умозрительный, гипотетический характер. Следовательно, реальную практику эффективности 5-летнего срока мы можем оценить только по международному опыту. Интересна так же другая подборка статистических фактов, опубликованная в журнале «Экономическая политика» сотрудниками Высшей Школы Экономики:
Страны, где на протяжении последних десяти лет увеличивались сроки полномочий. Таких стран 13: шесть африканских государств (Алжир, Гвинея, Йемен, Тунис, Уганда, Чад), шесть государств бывшего СССР (Азербайджан, Белоруссия, Казахстан, Россия, Таджикистан, Узбекистан) и Венесуэла.
Есть еще группа стран, где большие сроки и/ или отсутствие ограничения по срокам были заложены изначально и являются элементом конституционно-демократического дизайна, который пытались придать своим режимам в 1990—2000-е годы действующие диктаторы (Камерун, Конго, Египет, Экваториальная Гвинея, Гвинея-Бисау, Габон, Гамбия, Руанда, Зимбабве, Того, Судан). Вот эти две подгруппы и составляют круг стран с наихудшими институциональными показателями.
В целом, наблюдения позволяют сформулировать следующие выводы:
среди стран с большими сроками полномочий (10 лет и более) качество институтов в среднем существенно ниже, нежели в странах с короткими сроками, за исключением тех случаев, когда данный институт существует на фоне развитой парламентской традиции, и существуют реальные модели ограничения полномочий органов власти.
При отсутствии же этих двух типов ограничений длительные сроки или увеличение сроков можно рассматривать как один из элементов «институциональной ловушки»: плохие институты и связанная с этим крайне высокая неопределенность при переходе власти (принцип «победитель получает все») предопределяют победу коалиции, выступающей за сохранение status quo (даже если этот status quo оценивается обществом достаточно негативно), результатом чего становится желание «отодвинуть» выборы, которые рассматриваются как дестабилизирующий фактор.
Также Роговым К.Ю. (ведущий научный сотрудник Института экономической политики) было проведено исследование, которое он изложил в работе «сроки имеют значение».
Оно позволяет рассмотреть вопрос о возможной корреляции уровня развития институтов и его характеристик в более широком контексте. Полученные четыре совокупности стран были проанализированы на предмет качества институтов, выраженного в двух группах общепризнанных индексов. Первая группа индексов характеризует качество политических институтов: электоральный статус (Electoral Democracies, Freedom House), политический статус (Combined Average Ratings, Freedom House), индекс свободы прессы (Freedom of the Press World Ranking, Freedom House), а также индекс демократичности (Index of Democracy, Economist Intelligence Unit), Вторая группа индексов отражает качество деловой и экономической среды и включает: (а) индекс эффективности правительства (Government son); (б) индекс верховенства закона (Rule of Law, Worldwide Governance Indicators, World Bank), (в) индекс восприятия коррупции (Corruption Perceptions Index, Transparency International), (г) индекс уровня экономической свободы (Economic Freedom World Rankings, Heritage Foundation).
Полученные результаты свидетельствуют о том, если измерить «среднюю температуру по палате», то есть средние характеристики развития институтов для каждой из четырех групп, мы увидим вполне определенную и выразительную картину:
При переходе с 4-летнего срока на 5-летний мы видим следующую картину: Индекс восприятия коррупции (наша главная беда) упадет более, чем на 60%; эффективность органов власти упадет более, чем на 50%; принцип верховенство закона пошатнется более, чем 65%. Такая же ситуация с электоральным статусом, с критерием свободы прессы и индексом демократичности. Данные статические раскладки были проведены, основываясь на сроках высших представительных органах власти, но, как говорилось выше, модель местного самоуправления более восприимчива ко всем изменениям, чем государственные представительные органы, а значит и годичный переход на 5-летний срок будет более болезненным, чем у ГД.
Следовательно идея, что «у нас нет личной заинтересованности, мы думаем об экономии средств, ведь лишние выборы – лишние бюджетные деньги» является наступлением на права граждан на местное самоуправление и фактически отдаляет наше право на смену власти в случае его неэффективной деятельности. А пример Красноборского района Архангельской области окончательно заставляет нас усомниться в правильности вносимых поправок в устав города. Напомню, что ОМСУ Красноборского района изменили срок полномочий представительного органа с 4 на 5-летний срок, однако уже через несколько лет, признав свою ошибку, вернулись к четырехлетнему.
P.S.:. Местная власть прикрывает свою не эффективную работу ущемлением наших гражданских прав. Вариант «меньший срок избрания и большее число возможных переизбраний» эффективнее, чем «больший срок избрания и меньшее число переизбраний». Аргументы относительно целесообразности больших сроков избрания для экономии затрат на выборы необоснованны. Плохие руководители избираются часто и обходятся значительно дороже, чем выборы.
Список литературы:
1) Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 07.05.2013) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступающими в силу с 19.05.2013)
2) Могунова, М.А. Самоуправление в Швеции как способ обеспечения общегосударственных и местных интересов / М.А. Могунова // Вопросы государственного и муниципального управления. – 2008. – № 4. – С.48–71.
3) Рогов К. Ю., Снеговая М. Сроки имеют значение // Экономическая политика, №5, 2009.
4) Адуков Р.Х., Адукова А.Н., Организационные аспекты развития местного самоуправления на селе
Нет комментариев