Линия Права → Новое в системе государственных закупок
ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
8 апреля 2013 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) был опубликован Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе). Основная часть положений Закона о контрактной системе вступает в силу с 01 января 2014 года. С этого же момента утратит действие Федеральный закон от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о госзакупках).
Закон о контрактной системе существенным образом меняет действующую в настоящее время систему государственных закупок. Помимо новых способов проведения государственных и муниципальных закупок, устранен пробел законодательства, связанный с отсутствием правил регулирования подготовительной части закупок. Теперь регулированию будет подлежать весь процесс их осуществления, начиная с планирования закупки и включая процесс исполнения контракта. Также значительным изменениям подверглась существующая система контроля над закупочными процедурами.
Настоящий обзор содержит краткое описание новелл, предусмотренных Законом о контрактной системе и сравнение устанавливаемого им порядка с пока еще действующими в соответствии с Законом о закупках процедурами. Ключевые изменения можно разделить на несколько блоков, подробное рассмотрение которых будет приведено далее.
Планирование закупок
Закон о контрактной системе устанавливает обязательное планирование для всех видов осуществляемых закупок. Планирование реализуется посредством утверждения и ведения заказчиками двух видов обязательных документов: планов закупок и планов-графиков.
Планы закупок будут формироваться на срок, соответствующий сроку действия закона о бюджете соответствующего уровня на очередной финансовый год и плановый период, и будут включать в себя сведения о цели осуществления закупок, объеме и периодичности, а также об обоснованиях закупок.
Планы-графики будут содержать перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являться основанием для осуществления закупок.
В отдельных случаях Правительством Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований могут быть установлены случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок и его порядок.
По результатам обязательного общественного обсуждения закупок могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены.
Требования об обязательном планировании закупок вступят в силу с 1 января 2015 г. (ч. 2 ст. 114 Закона о контрактной системе), требование об осуществлении закупок только в соответствии с утвержденными планами-графиками — с 1 января 2016 г. (ч. 3 ст. 114 Закона о контрактной системе).
Обоснование закупок
Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, закрепленным в Законе о контрактной системе.
Данное нововведение значительно расширяет требования к обоснованию закупок, поскольку согласно действующему регулированию заказчики должны обосновывать только начальную (максимальную) цену контракта при осуществлении каждой конкретной закупки.
Нормы об обосновании закупок вступают в силу с 1 января 2015 г.
Единая информационная система
С 1 января 2014 года вступает в силу основная часть положений о единой информационной системе, предусматривающих предоставление доступа к информации, в частности, об исполнении контрактов, о результатах мониторинга закупок. При этом под единой информационной системой понимается совокупность документов, иной информации о закупках, размещаемой на сайте в сети Интернет, определяемом Правительством РФ, и технических средств, обеспечивающих формирование и предоставление указанной информации. Существенным отличием от существующей системы информационного обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд является большая доступность информации о заключенных государственных контрактах. Так, в настоящее время, невозможно получить сведения о процессе исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Процедура заключения и содержание контрактов
Участники закупок
Согласно Закону о госзакупках заказчиками предъявляются требования только к участникам торгов (включая торги в форме аукционов и конкурсов). Закон о контрактной системе содержит перечень требований, применимый ко всем участникам закупок. Основная часть требований в неизменном виде была заимствована из Закона о госзакупках.
Дополнительные требования к участникам могут предъявляться на основании актов Правительства РФ в случае, если закупки осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов. Закон о контрактной системе также вводит правило, согласно которому при предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием, в случае реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства на такое юридическое лицо при осуществлении им закупок за счет указанных средств распространяются положения Закона о контрактной системе. Указанное дополнение представляется целесообразным и направлено на предотвращение злоупотреблений при расходовании выделенных бюджетных средств.
Выгодоприобретатели
В случае если начальная (максимальная) цена контракта превышает сумму, установленную Правительством РФ, участник закупки, с которым заключается контракт, обязан предоставить информацию о выгодоприобретателях, а также об органах управления юридического лица – участника закупки.
Под выгодоприобретателем понимается лицо, которое владеет напрямую или косвенно более чем десятью процентами голосующих акций хозяйственного общества либо долей, превышающей десять процентов в уставном капитале хозяйственного общества.
Непредоставление указанной информации не влечет автоматического расторжения контракта, однако информация о таком непредоставлении размещается в единой информационной системе. Контракт в этом случае может быть признан недействительным, когда в совокупности соблюдаются следующие условия:
• руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок, руководитель контрактной службы заказчика или контрактный управляющий состоят с указанными лицами, а также с индивидуальными предпринимателями (победителями торгов), в родственной связи (в том числе в браке);
• установлена личная заинтересованность должностных лиц заказчика в заключении и исполнении контракта. Под личной заинтересованностью понимается возможность получения ими доходов в виде имущества или услуг имущественного характера, а также иной выгоды для себя или третьих лиц.
Описание объектов закупок
В Законе о госзакупках требования к описанию объекта закупок установлены для каждого способа осуществления закупок отдельно. Закон о контрактной системе устанавливает единые требования ко всем объектам закупок.
Начальная (максимальная) цена контракта
Закон о контрактной системе устанавливает ряд методов определения и обоснования начальной цены контракта. К ним относятся:
• метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
• нормативный метод;
• тарифный метод;
• проектно-сметный метод;
• затратный метод.
Закон о контрактной системе предусматривает утверждение федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы методических рекомендаций по применению указанных методов.
Обеспечение заявок
Закон о госзакупках предусматривает право заказчика на включение в документацию требования о предоставлении участниками обеспечения поданных заявок в форме внесения денежных средств (данное обеспечение понимается как задаток). В случае проведения конкурсов и аукционов в соответствии с Законом о контрактной системе заказчик обязан установить требование о предоставлении обеспечения. Расширился список возможных способов обеспечения. К ним Закон о контрактной системе относит:
• банковскую гарантию;
• денежные средства.
Заказчик вправе самостоятельно выбирать предпочитаемый им способ обеспечения, за исключением случаев проведения аукционов в электронной форме. В указанном случае могут использоваться в качестве обеспечения только денежные средства.
Обеспечение исполнения контракта
• Закон о госзакупках содержит положения о порядке предоставления обеспечения исполнения контракта отдельно в отношении каждого способа размещения заказа.
В Законе о контрактной системе содержится общее требование о предоставлении обеспечения исполнения всех контрактов, за исключением:
• закупок на сумму не более 100 тыс. рублей;
• закупок государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих свою деятельность в социальной сфере, на сумму не превышающую 400 тыс. рублей;
• закупок на оказание услуг по водоснабжению, водоотведению, по подключению к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым ценам;
• иных закупок, указанных в ч. 2 статьи 96 Закона о контрактной системе.
Способы обеспечения исполнения контракта включают в себя:
• предоставление банковской гарантии, соответствующей требованиям Закона о контрактной системе;
• внесение денежных средств на счет заказчика.
Кроме того, Закон о контрактной системе предусматривает повышающий коэффициент для участников закупки, снизивших максимальную цену более чем на 25 %. Такие участники при заключении контракта обязаны предоставить обеспечение в полтора раза превышающее размер, указанный в документации к закупке.
Непредставление в установленные сроки обеспечения исполнения контракта является основанием для признания участника уклонившимся от заключения контракта и применения к нему соответствующих последствий.
В ходе исполнения контракта поставщик вправе предоставить заказчику обеспечение исполнения контракта, уменьшенное на размер выполненных обязательств, предусмотренных контрактом, взамен ранее предоставленного обеспечения исполнения контракта. При этом может быть изменен способ обеспечения исполнения контракта.
Оценка заявок
Согласно Закону о госзакупках критерии, по которым определяются победители закупок, действуют только для одной формы осуществления закупок – конкурса. С принятием Закона о контрактной системе обязанность по установлению критериев распространится и на прочие процедуры. Более того, в Законе о контрактной системе закреплена норма об обязанности заказчика использовать как минимум два критерия оценки, одним из которых должна являться цена. Вторым критерием может являться любое из следующего:
• расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ;
• качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок;
• квалификация участников закупки, включая наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и иных необходимых для исполнения контракта материальных ресурсов, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Исключения из указанного правила составляют случаи, когда заказчик проводит закупки (а) в форме запроса предложений или (б) на заключение «контракта жизненного цикла» (в этом случае возможно установление единого критерия стоимости контракта, включающего в себя стоимость всех товаров, работ и услуг поставляемых и оказываемых в рамках данного контракта).
Способы осуществления закупок
Закон о контрактной системе предусматривает следующие способы определения поставщиков:
• конкурсы;
• аукционы;
• запрос котировок;
• запрос предложений.
Основные способы, перечисленные в Законе о госзакупках, сохранены в Законе о контрактной системе с рядом изменений в их содержании и порядке применения. Такие способы, как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений являются новеллами для российского законодательства.
Конкурс
Под конкурсом понимается способ определения поставщика, при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
Закон о госзакупках устанавливал два вида конкурсов: открытые и закрытые
Конкурсы в Законе о контрактной системе подразделяются на открытые, с ограниченным участием, двухэтапные, закрытые, а также закрытые с ограниченным участием и закрытые двухэтапные.
(а) Открытый конкурс
Открытый конкурс является основной формой проведения торгов, Закон о контрактной системе предоставляет возможность использования иных форм закупок только в определенных в нем случаях. Открытый конкурс предполагает размещение информации о его проведении, доступной неограниченному кругу лиц, в единой информационной системе.
Согласно Закону о контрактной системе рассмотрение и оценка заявок участников осуществляются в течение 20 дней с момента вскрытия конвертов. Закон о госзакупках предусматривал двухступенчатую процедуру, на первом этапе которой конкурсная комиссия решала вопрос о допуске лица, подавшего заявку, на участие в конкурсе, а на втором – оценивала заявки участников. Вносимые в процедуру изменения существенно сократят сроки принятия комиссией решения о выборе победителя конкурса.
По результатам рассмотрения и оценки заявок выбирается победитель конкурса, с которым заключается контракт. На данной стадии существенным изменением по сравнению с Законом о госзакупках является отсутствие права заказчика на обращение в суд с требованием о понуждении победителя конкурса к заключению контракта. В случае уклонения победителя от заключения контракта, заказчик вправе требовать только возмещения убытков. Следует отметить, что данное положение Закона о контрактной системе не согласуется с частью 4 статьи 445 ГК РФ, в которой предусмотрены оба указанных права заказчика.
Существенным изменением процедуры заключения контракта является также установление нормативных сроков для подписания контракта. Если Законом о госзакупках данный вопрос оставлялся на усмотрение заказчика, то Закон о контрактной системе обязывает стороны к подписанию контракта не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе.
(б) Конкурс с ограниченным участием
Конкурс с ограниченным участием является разновидностью открытого конкурса. Особенности проведения такого конкурса заключаются в возможности предъявления дополнительных требований, а также в порядке определения победителя, который определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор. В ходе проведения предквалификационного отбора заказчик устанавливает соответствие участников дополнительным требованиям.
Закон о контрактной системе предусматривает два возможных случая проведения такого конкурса:
• инновационный или специализированный характер товаров (услуг, работ);
• выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия, по реставрации музейных предметов, особо ценных и редких документов, иных работ, связанных с музейными предметами и музейными коллекциями.
(в) Двухэтапный конкурс
Двухэтапный конкурс также является разновидностью открытого конкурса и новеллой законодательства о государственных закупках. Основной отличительной особенностью такого конкурса является право заказчика на изменение характеристик предмета закупки либо критериев оценки заявок.
Первый этап конкурса включает в себя:
• предоставление участниками первоначальных конкурсных заявок без указания предложений о цене контракта;
• обсуждение конкурсной комиссией с участниками конкурса любых содержащихся в этих заявках предложений участников такого конкурса в отношении объекта закупки;
• рассмотрение заявок заказчиком и при необходимости уточнение любого требования к функциональным, техническим, качественным или эксплуатационным характеристикам объекта закупок или критерия оценки конкурсных заявок, связанных с внесенными изменениями.
На втором этапе конкурса участники вправе представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены и с учетом изменений, внесенных в конкурсную документацию, либо отказаться от участия в конкурсе.
• Случаи проведения двухэтапного конкурса определены в Законе о контрактной системе:
Аукцион
(а )Аукцион в электронной форме
Единственной формой проведения открытого аукциона согласно Закону о контрактной системе является только аукцион в электронной форме. Этот принцип является продолжением тенденции на перевод всех открытых аукционов на электронные площадки.
Согласно Закону о контрактной системе электронный аукцион проводится на сайте (электронной площадке) специализированной организации (оператора). Для участия в аукционе желающие должны зарегистрироваться (пройти аккредитацию) у оператора.
Аккредитация участника электронного аукциона осуществляется сроком на три года с даты направления оператором электронной площадки этому участнику уведомления о принятии решения о его аккредитации. При этом аккредитованный участник вправе принимать участие во всех электронных аукционах, проводимых на электронной площадке.
Согласно Закону о контрактной системе правила отбора и перечень операторов электронных площадок также будут устанавливаться Правительством РФ.
За исключением технических вопросов сущность электронного аукциона соответствует «аналоговому» аукциону.
Отказ от проведения электронного аукциона в соответствии с Законом о контрактной системе запрещен, однако заказчик вправе вносить изменения в извещение о его проведении. Таким образом, правила проведения аукционов в электронной форме соответствуют правилам проведения открытых конкурсов.
Запрос котировок и запрос предложений
Запрос котировок – институт уже известный российскому праву и закрепленный в Законе о госзакупках. Положения Закона о контрактной системе схожи с аналогичными положениями Закона о госзакупках. В отличие от запроса котировок, запрос предложений является новым институтом в законодательстве о размещении заказов и отличается от запроса котировок способом определения победителя закупки. Так, согласно Закону о контрактной системе, под запросом котировок понимается способ определения поставщика, при котором победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта, а под запросом предложений понимается способ определения поставщика, при котором победителем признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика в товаре, работе или услуге.
Запрос предложений проводится в два этапа: на первом этапе участники подают заявки на участие в запросе, по результатам рассмотрения которых выбирается и оглашается лучшая из них. На втором этапе участникам либо предлагается сделать окончательное предложение. При запросе котировок участники подают только одну заявку на участие, и вскрытие поданных заявок производится котировочной комиссией в течение одного рабочего дня с даты окончания срока их подачи.
Закон о контрактной системе устанавливает закрытый перечень случаев и условий, когда проведение запроса предложений и запроса котировок является правом заказчика.
Закупка у единственного поставщика
Процедура осуществления закупок у единственного поставщика за незначительными исключениями аналогична процедуре, описанной в Законе о госзакупках, и перечень случаев, когда заказчик вправе осуществлять закупки у единственного поставщика соответствует аналогичному перечню, установленному Законом о госзакупках.
Закрытые способы определения поставщиков
В Законе содержатся следующие закрытые способы определения поставщиков:
• закрытый конкурс;
• закрытый конкурс с ограниченным участием;
• двухэтапный закрытый конкурс;
• закрытый аукцион.
Закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются только в случаях:
• закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну;
• закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта;
• заключения контрактов на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;;
• закупок услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.
Применение закрытого способа закупки осуществляется по согласованию с федеральным органом исполнительной власти (определяется Правительством РФ).
Исполнение, изменение и расторжение контракта
Исполнение контракта
Порядок исполнения контракта регулируется Законом о контрактной системе достаточно подробно. Стоит отметить некоторые моменты процедуры, которые носят обязательный характер для заказчика.
1) Обязанность проводить экспертизу поставленного товара (оказанной услуги или выполненной работы) с привлечением экспертов и экспертных организаций. Исключение составляют только случае, прямо указанные в Законе о контрактной системе (в частности, к таким случаям относится закупка товаров (работ и услуг) у субъектов естественных монополий).
2) Обязанность публиковать в единой информационной системе отчеты о результатах исполнения отдельных этапов контракта, в которых он указывает на исполнение либо на ненадлежащее исполнение контракта, а также на его изменение или расторжение.
Изменение контракта
По общему правилу изменение существенных условий контракта не допускается. Существенными согласно Закону о контрактной системе являются условия:
• о сроках возврата заказчиком поставщику денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта (если такое обеспечение предусмотрено документацией о торгах)
• о порядке и сроках оплаты товара (работы, услуги);
• о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки;
• об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом
• а также иные существенные условия контракта в соответствии с требованиями гражданского законодательства.
Изменение существенных условий контракта возможно в прямо предусмотренных законом исключительных случаях и только по соглашению сторон.
Расторжение контракта
Согласно положениям Закона о госзакупках расторжение контракта допускается по соглашению сторон или решению суда. В дополнение к указанным случаям расторжения контракта Закон о контрактной системе также предоставляет сторонам возможность в одностороннем порядке отказаться от его исполнения. Такой отказ допустим, если заказчик установит соответствующую возможность в контракте. При этом включение в контракт данного условия одновременно означает включение условия о возможности аналогичного отказа поставщика
Последствием одностороннего отказа от исполнения обязательств по контракту является право Заказчика на осуществление закупки путем проведения запроса предложений (в отношении того же предмета закупки).
Мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок
Мониторинг и аудит закупок являются новыми институтами закупок для государственных и муниципальных нужд. Закон о госзакупках предусматривал только контроль над закупками, как способ оценки их эффективности.
Мониторинг
Нормы о мониторинге в сфере закупок вступают в силу с 1 января 2016 г.
Закон о контрактной системе предусматривает такие методы осуществления мониторинга закупок как сбор, обобщение, систематизацию и оценку информации об осуществлении закупок, в том числе о реализации планов закупок и планов-графиков. Основной задачей органа, осуществляющего мониторинг, будет являться оценка достижения целей закупок и их обоснованность.
Аудит
Аудит будет осуществляться Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. В компетенцию указанных органов будет входить анализ и оценка достижения целей осуществления закупок, а также информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по контрактам, планируемым к заключению, заключенным и исполненным.
Государственный контроль
Закон о контрактной системе значительно расширяет сферу осуществления контроля уполномоченными государственными органами, а также предусматривает осуществление контроля большим количеством государственных органов. В настоящее время контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов осуществляется ФАС России, а также уполномоченными органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Закон о контрактной системе дополняет указанный перечень следующими органами: Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами, Счетная палата России, а также органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами.
Устранение противоречий между органами власти в отношении одной закупки производится в соответствии с принципами субординации органов власти, то есть применяется решение органа более высокого уровня.
Общественный контроль
Закон о контрактной системе предусматривает новую форму осуществления контроля над процедурами закупок – общественный контроль. Правом на такой контроль обладают граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. В рамках своих полномочий они имеют право:
1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства в сфере закупок;
2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок;
4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю;
5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;
6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Закон о контрактной системе предусматривает как судебный, так и административный порядок обжалования действий и бездействий уполномоченных лиц и органов, если такие действия (бездействия) нарушают права и законные интересы участников закупки. Субъектом обжалования может быть как сам участник закупки, так и осуществляющие общественный контроль общественные объединения и объединения юридических лиц. Стоит обратить внимание, что гражданам такого права не предоставлено.
Закон о контрактной системе вступает в силу с 1 января 2014 года. Закон применяется к отношениям, связанным с осуществлением закупок, извещения о которых размещены после дня вступления его в силу. Переходный период окончательно завершится 1 января 2017 г.
Для полноценного функционирования контрактной системы потребуется принятие целого пакета подзаконных актов, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»
8 апреля 2013 г. на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru) был опубликован Федеральный закон от 05.04.2013 N 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о контрактной системе). Основная часть положений Закона о контрактной системе вступает в силу с 01 января 2014 года. С этого же момента утратит действие Федеральный закон от 21.07.2005 г. №94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее – Закон о госзакупках).
Закон о контрактной системе существенным образом меняет действующую в настоящее время систему государственных закупок. Помимо новых способов проведения государственных и муниципальных закупок, устранен пробел законодательства, связанный с отсутствием правил регулирования подготовительной части закупок. Теперь регулированию будет подлежать весь процесс их осуществления, начиная с планирования закупки и включая процесс исполнения контракта. Также значительным изменениям подверглась существующая система контроля над закупочными процедурами.
Настоящий обзор содержит краткое описание новелл, предусмотренных Законом о контрактной системе и сравнение устанавливаемого им порядка с пока еще действующими в соответствии с Законом о закупках процедурами. Ключевые изменения можно разделить на несколько блоков, подробное рассмотрение которых будет приведено далее.
Планирование закупок
Закон о контрактной системе устанавливает обязательное планирование для всех видов осуществляемых закупок. Планирование реализуется посредством утверждения и ведения заказчиками двух видов обязательных документов: планов закупок и планов-графиков.
Планы закупок будут формироваться на срок, соответствующий сроку действия закона о бюджете соответствующего уровня на очередной финансовый год и плановый период, и будут включать в себя сведения о цели осуществления закупок, объеме и периодичности, а также об обоснованиях закупок.
Планы-графики будут содержать перечень закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд на финансовый год и являться основанием для осуществления закупок.
В отдельных случаях Правительством Российской Федерации, законодательными актами субъектов Российской Федерации или муниципальных образований могут быть установлены случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок и его порядок.
По результатам обязательного общественного обсуждения закупок могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть отменены.
Требования об обязательном планировании закупок вступят в силу с 1 января 2015 г. (ч. 2 ст. 114 Закона о контрактной системе), требование об осуществлении закупок только в соответствии с утвержденными планами-графиками — с 1 января 2016 г. (ч. 3 ст. 114 Закона о контрактной системе).
Обоснование закупок
Обоснование закупки осуществляется заказчиком при формировании плана закупок, плана-графика и заключается в установлении соответствия планируемой закупки целям осуществления закупок, закрепленным в Законе о контрактной системе.
Данное нововведение значительно расширяет требования к обоснованию закупок, поскольку согласно действующему регулированию заказчики должны обосновывать только начальную (максимальную) цену контракта при осуществлении каждой конкретной закупки.
Нормы об обосновании закупок вступают в силу с 1 января 2015 г.
Единая информационная система
С 1 января 2014 года вступает в силу основная часть положений о единой информационной системе, предусматривающих предоставление доступа к информации, в частности, об исполнении контрактов, о результатах мониторинга закупок. При этом под единой информационной системой понимается совокупность документов, иной информации о закупках, размещаемой на сайте в сети Интернет, определяемом Правительством РФ, и технических средств, обеспечивающих формирование и предоставление указанной информации. Существенным отличием от существующей системы информационного обеспечения закупок для государственных и муниципальных нужд является большая доступность информации о заключенных государственных контрактах. Так, в настоящее время, невозможно получить сведения о процессе исполнения государственных и муниципальных контрактов.
Процедура заключения и содержание контрактов
Участники закупок
Согласно Закону о госзакупках заказчиками предъявляются требования только к участникам торгов (включая торги в форме аукционов и конкурсов). Закон о контрактной системе содержит перечень требований, применимый ко всем участникам закупок. Основная часть требований в неизменном виде была заимствована из Закона о госзакупках.
Дополнительные требования к участникам могут предъявляться на основании актов Правительства РФ в случае, если закупки осуществляются путем проведения конкурсов с ограниченным участием, двухэтапных конкурсов, закрытых конкурсов с ограниченным участием, закрытых двухэтапных конкурсов или аукционов. Закон о контрактной системе также вводит правило, согласно которому при предоставлении в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации бюджетных инвестиций юридическому лицу, не являющемуся государственным или муниципальным учреждением, государственным или муниципальным унитарным предприятием, в случае реализации инвестиционных проектов по строительству, реконструкции и техническому перевооружению объектов капитального строительства на такое юридическое лицо при осуществлении им закупок за счет указанных средств распространяются положения Закона о контрактной системе. Указанное дополнение представляется целесообразным и направлено на предотвращение злоупотреблений при расходовании выделенных бюджетных средств.
Выгодоприобретатели
В случае если начальная (максимальная) цена контракта превышает сумму, установленную Правительством РФ, участник закупки, с которым заключается контракт, обязан предоставить информацию о выгодоприобретателях, а также об органах управления юридического лица – участника закупки.
Под выгодоприобретателем понимается лицо, которое владеет напрямую или косвенно более чем десятью процентами голосующих акций хозяйственного общества либо долей, превышающей десять процентов в уставном капитале хозяйственного общества.
Непредоставление указанной информации не влечет автоматического расторжения контракта, однако информация о таком непредоставлении размещается в единой информационной системе. Контракт в этом случае может быть признан недействительным, когда в совокупности соблюдаются следующие условия:
• руководитель заказчика, член комиссии по осуществлению закупок, руководитель контрактной службы заказчика или контрактный управляющий состоят с указанными лицами, а также с индивидуальными предпринимателями (победителями торгов), в родственной связи (в том числе в браке);
• установлена личная заинтересованность должностных лиц заказчика в заключении и исполнении контракта. Под личной заинтересованностью понимается возможность получения ими доходов в виде имущества или услуг имущественного характера, а также иной выгоды для себя или третьих лиц.
Описание объектов закупок
В Законе о госзакупках требования к описанию объекта закупок установлены для каждого способа осуществления закупок отдельно. Закон о контрактной системе устанавливает единые требования ко всем объектам закупок.
Начальная (максимальная) цена контракта
Закон о контрактной системе устанавливает ряд методов определения и обоснования начальной цены контракта. К ним относятся:
• метод сопоставимых рыночных цен (анализа рынка);
• нормативный метод;
• тарифный метод;
• проектно-сметный метод;
• затратный метод.
Закон о контрактной системе предусматривает утверждение федеральным органом исполнительной власти по регулированию контрактной системы методических рекомендаций по применению указанных методов.
Обеспечение заявок
Закон о госзакупках предусматривает право заказчика на включение в документацию требования о предоставлении участниками обеспечения поданных заявок в форме внесения денежных средств (данное обеспечение понимается как задаток). В случае проведения конкурсов и аукционов в соответствии с Законом о контрактной системе заказчик обязан установить требование о предоставлении обеспечения. Расширился список возможных способов обеспечения. К ним Закон о контрактной системе относит:
• банковскую гарантию;
• денежные средства.
Заказчик вправе самостоятельно выбирать предпочитаемый им способ обеспечения, за исключением случаев проведения аукционов в электронной форме. В указанном случае могут использоваться в качестве обеспечения только денежные средства.
Обеспечение исполнения контракта
• Закон о госзакупках содержит положения о порядке предоставления обеспечения исполнения контракта отдельно в отношении каждого способа размещения заказа.
В Законе о контрактной системе содержится общее требование о предоставлении обеспечения исполнения всех контрактов, за исключением:
• закупок на сумму не более 100 тыс. рублей;
• закупок государственных и муниципальных учреждений, осуществляющих свою деятельность в социальной сфере, на сумму не превышающую 400 тыс. рублей;
• закупок на оказание услуг по водоснабжению, водоотведению, по подключению к сетям инженерно-технического обеспечения по регулируемым ценам;
• иных закупок, указанных в ч. 2 статьи 96 Закона о контрактной системе.
Способы обеспечения исполнения контракта включают в себя:
• предоставление банковской гарантии, соответствующей требованиям Закона о контрактной системе;
• внесение денежных средств на счет заказчика.
Кроме того, Закон о контрактной системе предусматривает повышающий коэффициент для участников закупки, снизивших максимальную цену более чем на 25 %. Такие участники при заключении контракта обязаны предоставить обеспечение в полтора раза превышающее размер, указанный в документации к закупке.
Непредставление в установленные сроки обеспечения исполнения контракта является основанием для признания участника уклонившимся от заключения контракта и применения к нему соответствующих последствий.
В ходе исполнения контракта поставщик вправе предоставить заказчику обеспечение исполнения контракта, уменьшенное на размер выполненных обязательств, предусмотренных контрактом, взамен ранее предоставленного обеспечения исполнения контракта. При этом может быть изменен способ обеспечения исполнения контракта.
Оценка заявок
Согласно Закону о госзакупках критерии, по которым определяются победители закупок, действуют только для одной формы осуществления закупок – конкурса. С принятием Закона о контрактной системе обязанность по установлению критериев распространится и на прочие процедуры. Более того, в Законе о контрактной системе закреплена норма об обязанности заказчика использовать как минимум два критерия оценки, одним из которых должна являться цена. Вторым критерием может являться любое из следующего:
• расходы на эксплуатацию и ремонт товаров, на использование результатов работ;
• качественные, функциональные и экологические характеристики объекта закупок;
• квалификация участников закупки, включая наличие у них финансовых ресурсов, оборудования и иных необходимых для исполнения контракта материальных ресурсов, специалистов и иных работников определенного уровня квалификации.
Исключения из указанного правила составляют случаи, когда заказчик проводит закупки (а) в форме запроса предложений или (б) на заключение «контракта жизненного цикла» (в этом случае возможно установление единого критерия стоимости контракта, включающего в себя стоимость всех товаров, работ и услуг поставляемых и оказываемых в рамках данного контракта).
Способы осуществления закупок
Закон о контрактной системе предусматривает следующие способы определения поставщиков:
• конкурсы;
• аукционы;
• запрос котировок;
• запрос предложений.
Основные способы, перечисленные в Законе о госзакупках, сохранены в Законе о контрактной системе с рядом изменений в их содержании и порядке применения. Такие способы, как конкурс с ограниченным участием, двухэтапный конкурс и запрос предложений являются новеллами для российского законодательства.
Конкурс
Под конкурсом понимается способ определения поставщика, при котором победителем признается участник закупки, предложивший лучшие условия исполнения контракта.
Закон о госзакупках устанавливал два вида конкурсов: открытые и закрытые
Конкурсы в Законе о контрактной системе подразделяются на открытые, с ограниченным участием, двухэтапные, закрытые, а также закрытые с ограниченным участием и закрытые двухэтапные.
(а) Открытый конкурс
Открытый конкурс является основной формой проведения торгов, Закон о контрактной системе предоставляет возможность использования иных форм закупок только в определенных в нем случаях. Открытый конкурс предполагает размещение информации о его проведении, доступной неограниченному кругу лиц, в единой информационной системе.
Согласно Закону о контрактной системе рассмотрение и оценка заявок участников осуществляются в течение 20 дней с момента вскрытия конвертов. Закон о госзакупках предусматривал двухступенчатую процедуру, на первом этапе которой конкурсная комиссия решала вопрос о допуске лица, подавшего заявку, на участие в конкурсе, а на втором – оценивала заявки участников. Вносимые в процедуру изменения существенно сократят сроки принятия комиссией решения о выборе победителя конкурса.
По результатам рассмотрения и оценки заявок выбирается победитель конкурса, с которым заключается контракт. На данной стадии существенным изменением по сравнению с Законом о госзакупках является отсутствие права заказчика на обращение в суд с требованием о понуждении победителя конкурса к заключению контракта. В случае уклонения победителя от заключения контракта, заказчик вправе требовать только возмещения убытков. Следует отметить, что данное положение Закона о контрактной системе не согласуется с частью 4 статьи 445 ГК РФ, в которой предусмотрены оба указанных права заказчика.
Существенным изменением процедуры заключения контракта является также установление нормативных сроков для подписания контракта. Если Законом о госзакупках данный вопрос оставлялся на усмотрение заказчика, то Закон о контрактной системе обязывает стороны к подписанию контракта не ранее чем через 10 дней и не позднее чем через 20 дней с даты размещения в единой информационной системе протокола рассмотрения и оценки заявок на участие в конкурсе.
(б) Конкурс с ограниченным участием
Конкурс с ограниченным участием является разновидностью открытого конкурса. Особенности проведения такого конкурса заключаются в возможности предъявления дополнительных требований, а также в порядке определения победителя, который определяется из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор. В ходе проведения предквалификационного отбора заказчик устанавливает соответствие участников дополнительным требованиям.
Закон о контрактной системе предусматривает два возможных случая проведения такого конкурса:
• инновационный или специализированный характер товаров (услуг, работ);
• выполнение работ по сохранению объектов культурного наследия, по реставрации музейных предметов, особо ценных и редких документов, иных работ, связанных с музейными предметами и музейными коллекциями.
(в) Двухэтапный конкурс
Двухэтапный конкурс также является разновидностью открытого конкурса и новеллой законодательства о государственных закупках. Основной отличительной особенностью такого конкурса является право заказчика на изменение характеристик предмета закупки либо критериев оценки заявок.
Первый этап конкурса включает в себя:
• предоставление участниками первоначальных конкурсных заявок без указания предложений о цене контракта;
• обсуждение конкурсной комиссией с участниками конкурса любых содержащихся в этих заявках предложений участников такого конкурса в отношении объекта закупки;
• рассмотрение заявок заказчиком и при необходимости уточнение любого требования к функциональным, техническим, качественным или эксплуатационным характеристикам объекта закупок или критерия оценки конкурсных заявок, связанных с внесенными изменениями.
На втором этапе конкурса участники вправе представить окончательные конкурсные заявки с указанием цены и с учетом изменений, внесенных в конкурсную документацию, либо отказаться от участия в конкурсе.
• Случаи проведения двухэтапного конкурса определены в Законе о контрактной системе:
Аукцион
(а )Аукцион в электронной форме
Единственной формой проведения открытого аукциона согласно Закону о контрактной системе является только аукцион в электронной форме. Этот принцип является продолжением тенденции на перевод всех открытых аукционов на электронные площадки.
Согласно Закону о контрактной системе электронный аукцион проводится на сайте (электронной площадке) специализированной организации (оператора). Для участия в аукционе желающие должны зарегистрироваться (пройти аккредитацию) у оператора.
Аккредитация участника электронного аукциона осуществляется сроком на три года с даты направления оператором электронной площадки этому участнику уведомления о принятии решения о его аккредитации. При этом аккредитованный участник вправе принимать участие во всех электронных аукционах, проводимых на электронной площадке.
Согласно Закону о контрактной системе правила отбора и перечень операторов электронных площадок также будут устанавливаться Правительством РФ.
За исключением технических вопросов сущность электронного аукциона соответствует «аналоговому» аукциону.
Отказ от проведения электронного аукциона в соответствии с Законом о контрактной системе запрещен, однако заказчик вправе вносить изменения в извещение о его проведении. Таким образом, правила проведения аукционов в электронной форме соответствуют правилам проведения открытых конкурсов.
Запрос котировок и запрос предложений
Запрос котировок – институт уже известный российскому праву и закрепленный в Законе о госзакупках. Положения Закона о контрактной системе схожи с аналогичными положениями Закона о госзакупках. В отличие от запроса котировок, запрос предложений является новым институтом в законодательстве о размещении заказов и отличается от запроса котировок способом определения победителя закупки. Так, согласно Закону о контрактной системе, под запросом котировок понимается способ определения поставщика, при котором победителем запроса котировок признается участник закупки, предложивший наиболее низкую цену контракта, а под запросом предложений понимается способ определения поставщика, при котором победителем признается участник закупки, направивший окончательное предложение, которое наилучшим образом удовлетворяет потребностям заказчика в товаре, работе или услуге.
Запрос предложений проводится в два этапа: на первом этапе участники подают заявки на участие в запросе, по результатам рассмотрения которых выбирается и оглашается лучшая из них. На втором этапе участникам либо предлагается сделать окончательное предложение. При запросе котировок участники подают только одну заявку на участие, и вскрытие поданных заявок производится котировочной комиссией в течение одного рабочего дня с даты окончания срока их подачи.
Закон о контрактной системе устанавливает закрытый перечень случаев и условий, когда проведение запроса предложений и запроса котировок является правом заказчика.
Закупка у единственного поставщика
Процедура осуществления закупок у единственного поставщика за незначительными исключениями аналогична процедуре, описанной в Законе о госзакупках, и перечень случаев, когда заказчик вправе осуществлять закупки у единственного поставщика соответствует аналогичному перечню, установленному Законом о госзакупках.
Закрытые способы определения поставщиков
В Законе содержатся следующие закрытые способы определения поставщиков:
• закрытый конкурс;
• закрытый конкурс с ограниченным участием;
• двухэтапный закрытый конкурс;
• закрытый аукцион.
Закрытые способы определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) применяются только в случаях:
• закупок товаров, работ, услуг, необходимых для обеспечения федеральных нужд, если сведения о таких нуждах составляют государственную тайну;
• закупок товаров, работ, услуг, сведения о которых составляют государственную тайну, при условии, что такие сведения содержатся в документации о закупке или в проекте контракта;
• заключения контрактов на оказание услуг по страхованию, транспортировке и охране ценностей Государственного фонда драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации, музейных предметов и музейных коллекций, редких и ценных изданий, рукописей, архивных документов (включая их копии), имеющих историческое, художественное или иное культурное значение;;
• закупок услуг по уборке помещений, услуг водителей для обеспечения деятельности судей, судебных приставов.
Применение закрытого способа закупки осуществляется по согласованию с федеральным органом исполнительной власти (определяется Правительством РФ).
Исполнение, изменение и расторжение контракта
Исполнение контракта
Порядок исполнения контракта регулируется Законом о контрактной системе достаточно подробно. Стоит отметить некоторые моменты процедуры, которые носят обязательный характер для заказчика.
1) Обязанность проводить экспертизу поставленного товара (оказанной услуги или выполненной работы) с привлечением экспертов и экспертных организаций. Исключение составляют только случае, прямо указанные в Законе о контрактной системе (в частности, к таким случаям относится закупка товаров (работ и услуг) у субъектов естественных монополий).
2) Обязанность публиковать в единой информационной системе отчеты о результатах исполнения отдельных этапов контракта, в которых он указывает на исполнение либо на ненадлежащее исполнение контракта, а также на его изменение или расторжение.
Изменение контракта
По общему правилу изменение существенных условий контракта не допускается. Существенными согласно Закону о контрактной системе являются условия:
• о сроках возврата заказчиком поставщику денежных средств, внесенных в качестве обеспечения исполнения контракта (если такое обеспечение предусмотрено документацией о торгах)
• о порядке и сроках оплаты товара (работы, услуги);
• о порядке и сроках осуществления заказчиком приемки, а также о порядке и сроках оформления результатов такой приемки;
• об ответственности заказчика и поставщика (подрядчика, исполнителя) за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязательств, предусмотренных контрактом
• а также иные существенные условия контракта в соответствии с требованиями гражданского законодательства.
Изменение существенных условий контракта возможно в прямо предусмотренных законом исключительных случаях и только по соглашению сторон.
Расторжение контракта
Согласно положениям Закона о госзакупках расторжение контракта допускается по соглашению сторон или решению суда. В дополнение к указанным случаям расторжения контракта Закон о контрактной системе также предоставляет сторонам возможность в одностороннем порядке отказаться от его исполнения. Такой отказ допустим, если заказчик установит соответствующую возможность в контракте. При этом включение в контракт данного условия одновременно означает включение условия о возможности аналогичного отказа поставщика
Последствием одностороннего отказа от исполнения обязательств по контракту является право Заказчика на осуществление закупки путем проведения запроса предложений (в отношении того же предмета закупки).
Мониторинг, аудит и контроль в сфере закупок
Мониторинг и аудит закупок являются новыми институтами закупок для государственных и муниципальных нужд. Закон о госзакупках предусматривал только контроль над закупками, как способ оценки их эффективности.
Мониторинг
Нормы о мониторинге в сфере закупок вступают в силу с 1 января 2016 г.
Закон о контрактной системе предусматривает такие методы осуществления мониторинга закупок как сбор, обобщение, систематизацию и оценку информации об осуществлении закупок, в том числе о реализации планов закупок и планов-графиков. Основной задачей органа, осуществляющего мониторинг, будет являться оценка достижения целей закупок и их обоснованность.
Аудит
Аудит будет осуществляться Счетной палатой РФ, контрольно-счетными органами субъектов РФ и муниципальных образований. В компетенцию указанных органов будет входить анализ и оценка достижения целей осуществления закупок, а также информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности и результативности расходов на закупки по контрактам, планируемым к заключению, заключенным и исполненным.
Государственный контроль
Закон о контрактной системе значительно расширяет сферу осуществления контроля уполномоченными государственными органами, а также предусматривает осуществление контроля большим количеством государственных органов. В настоящее время контроль за соблюдением законодательства о размещении заказов осуществляется ФАС России, а также уполномоченными органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Закон о контрактной системе дополняет указанный перечень следующими органами: Казначейство России, финансовые органы субъектов РФ и муниципальных образований, органы управления государственными внебюджетными фондами, Счетная палата России, а также органы государственного, муниципального финансового контроля, созданные законодательными (представительными) органами.
Устранение противоречий между органами власти в отношении одной закупки производится в соответствии с принципами субординации органов власти, то есть применяется решение органа более высокого уровня.
Общественный контроль
Закон о контрактной системе предусматривает новую форму осуществления контроля над процедурами закупок – общественный контроль. Правом на такой контроль обладают граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. В рамках своих полномочий они имеют право:
1) подготавливать предложения по совершенствованию законодательства в сфере закупок;
2) направлять заказчикам запросы о предоставлении информации об осуществлении закупок и о ходе исполнения контрактов;
3) осуществлять независимый мониторинг закупок и оценку эффективности закупок;
4) обращаться от своего имени в государственные органы и муниципальные органы с заявлением о проведении мероприятий по контролю;
5) обращаться от своего имени в правоохранительные органы в случаях выявления в действиях (бездействии) заказчика, уполномоченного органа, уполномоченного учреждения, специализированной организации, комиссий по осуществлению закупок и их членов, должностных лиц контрактной службы, контрактных управляющих признаков состава преступления;
6) обращаться в суд в защиту нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов группы лиц в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Закон о контрактной системе предусматривает как судебный, так и административный порядок обжалования действий и бездействий уполномоченных лиц и органов, если такие действия (бездействия) нарушают права и законные интересы участников закупки. Субъектом обжалования может быть как сам участник закупки, так и осуществляющие общественный контроль общественные объединения и объединения юридических лиц. Стоит обратить внимание, что гражданам такого права не предоставлено.
Закон о контрактной системе вступает в силу с 1 января 2014 года. Закон применяется к отношениям, связанным с осуществлением закупок, извещения о которых размещены после дня вступления его в силу. Переходный период окончательно завершится 1 января 2017 г.
Для полноценного функционирования контрактной системы потребуется принятие целого пакета подзаконных актов, как на федеральном, так и на региональном и муниципальном уровнях.
Нет комментариев