Алексей Оршанский → К вопросу о совершенствовании правового положения учреждений
8 мая 2010 года было ознаменовано принятием закона 83-ФЗ, который скромно назван «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений». Однако то, что названо «совершенствованием правового положения», на деле означает серьезный пересмотр взглядов на функционирование и финансирование учреждений, изменение базовых юридических концепций, внесение внутренних противоречий во многие, уже отлаженные на настоящий момент процессы.
Удивительна скоропалительность принятия законопроекта, внесенного в Государственную Думу 31 декабря (!) 2009 года. Мы знаем множество случаев, когда куда как более проработанные законопроекты и инициативы не принимались годами. Здесь же от первого чтения до подписания Президентом РФ прошло менее 4-х месяцев. И нам еще сообщают, что был проведен всесторонний анализ и полномасштабная процедура обсуждения законопроекта, столь серьезного по своим, прежде всего, социальным последствиям.
Более того! Только массивная критика интернет-сообщества заставила законодателя раздвинуть первоначально планируемые сроки переходного периода с полугода до полутора лет. С учетом того, что для реализации закона 83-ФЗ муниципальным властям придется проработать более трех десятков подзаконных актов, объем которых сложно даже себе представить — и это уже победа здравого смысла.
Такая скорость принятия закона привела к существенной недооценке возможных последствий реформирования. Безусловно, наш дискурс не претендует на всесторонний анализ нововведений закона 83-ФЗ, но предлагается как дискуссионный повод. К величайшему сожалению, юридическое сообщество крайне вяло отреагировало на столь масштабные изменения правового положения учреждений, а лукавство власть предержащих традиционно успокаивает общественное мнение.
Главный посыл закона 83-ФЗ: учреждение должно быть эффективным. Хороший сам по себе тезис, если не пытаться выяснить, а что стоит за понятием «эффективность» с точки зрения федеральной власти. Для учреждений критерии эффективности пока еще не разработаны. Но у нас есть нормативный акт, который хорошо демонстрирует, как понимает эффективное управление муниципальным образованием Правительство РФ. Критерии определения эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов определены в распоряжении правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р. При изучении этого документа несложно заметить, что показателем эффективности деятельности органа местного самоуправления является, в общем и целом, снижение бюджетных расходов. То есть, меньше бюджетных денег потратил – эффективный управленец, больше – не очень.
Вероятно, подобная логика будет принята и для оценки эффективности деятельности учреждения. Сам закон говорит о размере субвенций следующее: «Первоначальные нормативы затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением, тип которого не изменяется, услуг физическим и (или) юридическим лицам определяются федеральным органом исполнительной власти — главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении каждого из подведомственных ему бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на обеспечение деятельности федерального бюджетного учреждения в 2010 году с возможным увеличением нормативов на содержание вновь вводимых в 2011 году объектов социальной сферы».
Что это значит? Законодательно закрепляется кризисное финансирование учреждений. Финансирование без капитальных ремонтов недвижимости, без учета налога на имущество, без учета развития и внедрения инноваций. «Да, — отвечают нам поборники реформы, — но ведь учреждение сможет зарабатывать, оказывая услуги населению. И вообще, субъекты РФ и муниципальные образования согласно Федеральному закону в полной мере самостоятельно определяют, какие учреждения переведут в казенные, какие оставят в статусе бюджетных». Сложно сказать, чего в таком утверждении больше – наивности или цинизма. Даже если предположить, что муниципалитет оставит все свои учреждения в статусе казенных, то нужно не забывать, что в этом случае и финансирование этих учреждений должно пойти из бюджета соответствующего уровня. Откуда муниципалитет сможет взять деньги? Соотношение налогов федерального и местного уровня даже в количественном отношении не может вызвать ничего, кроме саркастической улыбки: восемь против двух. О соотношении объема денежных средств по этим налогам и говорить нечего.
Еще хуже обстоит дело с заработками учреждений. Изначально порочная идея о том, что школа и больница должны зарабатывать на себя, выводит образование и здравоохранение из сферы базовых социальных институтов, доступ к которым гарантирован Конституцией РФ, в сферу частных услуг. В этом случае обоснованным становится то, что бюджетное финансирование дополняется финансированием со стороны благополучателей (учеников, их родителей, больных и т. п). Действительно, с момента возникновения институтов общественной школы и здравоохранения он существовал по двойному стандарту: платному и бесплатному. И образование, и здравоохранение «для бедных» никогда не отличались качеством, и выживало, в основном, за счет энтузиастов. И, признаемся, что такой подход, как минимум, исторически, имеет право на существование. Он значительно дешевле с точки зрения государства, не оставляет недомолвок: откровенно рассекает общество на «элиту» и «париев».
Но давайте тогда уже менять Конституцию Российской Федерации, в частности ее седьмую статью, в которой Россия определяется как социальное государство, ведь социальное государство поддерживает принцип «абсолютного равенства в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей (государства) власти». Можно ли отнести действия законодателя к сохранению принципа абсолютного равенства в правах для всех? Проблема еще и в том, что даже для сохранения базового (т.е. бесплатного и общедоступного) уровня образования, здравоохранения, культуры текущего финансирования недостаточно. А это опять возвращает нас тому, что недостаток этого финансирования государство теперь перекладывает на плечи каждого отдельно взятого своего гражданина.
Но достаточно о социальном. Феномен принятого закона о совершенствовании правового положения учреждений в том, что правовое положение совсем не совершенствуется. Напротив, теряют четкие очертания как уже годами сформированные понятия, так и сравнительно новые институты.
Возьмем для примера ГК РФ. Учреждения владеют имуществом на праве оперативного управления. Ст. 296 в пункте первом устанавливает, что «учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом … и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества». При этом ст. 298 утверждает, что «бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом …, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом». Так нужно согласие собственника на распоряжение прочим имуществом, находящимся на праве оперативного управления или нет?
То, что понятие оперативного управления подверглось значительному «размытию», очевидно и из того факта, что бюджетное и автономное учреждение теперь отвечает прочим имуществом по своим обязательствам. При этом учредитель не несет субсидиарной ответственности по долгам учреждения. Складывается интересная ситуация, при которой учредителю за нарушение его обязательств перед учреждением вообще ничего не грозит. Да и есть ли обязательства у учредителя по финансированию бюджетного или автономного учреждения? Единственный документ, в котором определяются конкретные порядок и сроки выделения субсидии на исполнение государственного (муниципального) задания конкретному учреждению – это соглашение между учредителем и учреждением. ГК соглашение как источник обязательства не рассматривает.
Существует вполне реальное основание беспокоиться о том, что возможность нести ответственность имуществом, переданным в оперативное управление, может привести к «облегченному» варианту перехода в частные руки муниципального имущества – в порядке исполнительного производства. А меж тем, закон о приватизации такого порядка не знает.
Бесконечны вопросы в бухучете: инструкция по бюджетному учету на настоящий момент не знает никаких учреждений, кроме бюджетных (старого типа). Будет ли бюджетное учреждение нового типа вести бюджетный учет, или, по аналогии с автономным, перейдет на коммерческий бухучет? Или по субсидии учет будет вестись в разрезе бюджетного учета, а по деятельности, приносящей доход, в разрезе коммерческого учета?
Даже если согласиться с принятым в настоящее время подходом к оценке эффективности деятельности (о чем мы уже говорили выше), то огромен объем работы, ложащийся на плечи работников администраций: разработать муниципальные задания, критерии эффективности реализации их, провести работу по анализу спроса и предложения на рынке оказания муниципальных услуг и выработать экономически целесообразные цены на оказание дополнительных услуг и многое, многое другое.
Здесь же можно упомянуть о том, что в результате нововведений статус бюджетного учреждения нового типа и учреждения автономного типа стал трудно различим; что из разрешенной деятельности учреждений исключена реализация товаров – и теперь вуз не сможет реализовать и шариковой ручки, а больница — бахилы для посетителей; многие вопросы требуют столь детального изучения, что не могут явиться предметом для этой статьи.
Остается только задаваться вопросом: а действительно ли совершенствование правового положения учреждений было целью принятия данного закона? Риторический вопрос, который при современной организации публичной власти останется без ответа.
Удивительна скоропалительность принятия законопроекта, внесенного в Государственную Думу 31 декабря (!) 2009 года. Мы знаем множество случаев, когда куда как более проработанные законопроекты и инициативы не принимались годами. Здесь же от первого чтения до подписания Президентом РФ прошло менее 4-х месяцев. И нам еще сообщают, что был проведен всесторонний анализ и полномасштабная процедура обсуждения законопроекта, столь серьезного по своим, прежде всего, социальным последствиям.
Более того! Только массивная критика интернет-сообщества заставила законодателя раздвинуть первоначально планируемые сроки переходного периода с полугода до полутора лет. С учетом того, что для реализации закона 83-ФЗ муниципальным властям придется проработать более трех десятков подзаконных актов, объем которых сложно даже себе представить — и это уже победа здравого смысла.
Такая скорость принятия закона привела к существенной недооценке возможных последствий реформирования. Безусловно, наш дискурс не претендует на всесторонний анализ нововведений закона 83-ФЗ, но предлагается как дискуссионный повод. К величайшему сожалению, юридическое сообщество крайне вяло отреагировало на столь масштабные изменения правового положения учреждений, а лукавство власть предержащих традиционно успокаивает общественное мнение.
Главный посыл закона 83-ФЗ: учреждение должно быть эффективным. Хороший сам по себе тезис, если не пытаться выяснить, а что стоит за понятием «эффективность» с точки зрения федеральной власти. Для учреждений критерии эффективности пока еще не разработаны. Но у нас есть нормативный акт, который хорошо демонстрирует, как понимает эффективное управление муниципальным образованием Правительство РФ. Критерии определения эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов определены в распоряжении правительства РФ от 11 сентября 2008 г. N 1313-р. При изучении этого документа несложно заметить, что показателем эффективности деятельности органа местного самоуправления является, в общем и целом, снижение бюджетных расходов. То есть, меньше бюджетных денег потратил – эффективный управленец, больше – не очень.
Вероятно, подобная логика будет принята и для оценки эффективности деятельности учреждения. Сам закон говорит о размере субвенций следующее: «Первоначальные нормативы затрат на оказание федеральным бюджетным учреждением, тип которого не изменяется, услуг физическим и (или) юридическим лицам определяются федеральным органом исполнительной власти — главным распорядителем средств федерального бюджета в отношении каждого из подведомственных ему бюджетных учреждений исходя из размера бюджетных ассигнований, определенных на обеспечение деятельности федерального бюджетного учреждения в 2010 году с возможным увеличением нормативов на содержание вновь вводимых в 2011 году объектов социальной сферы».
Что это значит? Законодательно закрепляется кризисное финансирование учреждений. Финансирование без капитальных ремонтов недвижимости, без учета налога на имущество, без учета развития и внедрения инноваций. «Да, — отвечают нам поборники реформы, — но ведь учреждение сможет зарабатывать, оказывая услуги населению. И вообще, субъекты РФ и муниципальные образования согласно Федеральному закону в полной мере самостоятельно определяют, какие учреждения переведут в казенные, какие оставят в статусе бюджетных». Сложно сказать, чего в таком утверждении больше – наивности или цинизма. Даже если предположить, что муниципалитет оставит все свои учреждения в статусе казенных, то нужно не забывать, что в этом случае и финансирование этих учреждений должно пойти из бюджета соответствующего уровня. Откуда муниципалитет сможет взять деньги? Соотношение налогов федерального и местного уровня даже в количественном отношении не может вызвать ничего, кроме саркастической улыбки: восемь против двух. О соотношении объема денежных средств по этим налогам и говорить нечего.
Еще хуже обстоит дело с заработками учреждений. Изначально порочная идея о том, что школа и больница должны зарабатывать на себя, выводит образование и здравоохранение из сферы базовых социальных институтов, доступ к которым гарантирован Конституцией РФ, в сферу частных услуг. В этом случае обоснованным становится то, что бюджетное финансирование дополняется финансированием со стороны благополучателей (учеников, их родителей, больных и т. п). Действительно, с момента возникновения институтов общественной школы и здравоохранения он существовал по двойному стандарту: платному и бесплатному. И образование, и здравоохранение «для бедных» никогда не отличались качеством, и выживало, в основном, за счет энтузиастов. И, признаемся, что такой подход, как минимум, исторически, имеет право на существование. Он значительно дешевле с точки зрения государства, не оставляет недомолвок: откровенно рассекает общество на «элиту» и «париев».
Но давайте тогда уже менять Конституцию Российской Федерации, в частности ее седьмую статью, в которой Россия определяется как социальное государство, ведь социальное государство поддерживает принцип «абсолютного равенства в правах для всех различных общественных классов, для отдельной частной самоопределяющейся личности посредством своей (государства) власти». Можно ли отнести действия законодателя к сохранению принципа абсолютного равенства в правах для всех? Проблема еще и в том, что даже для сохранения базового (т.е. бесплатного и общедоступного) уровня образования, здравоохранения, культуры текущего финансирования недостаточно. А это опять возвращает нас тому, что недостаток этого финансирования государство теперь перекладывает на плечи каждого отдельно взятого своего гражданина.
Но достаточно о социальном. Феномен принятого закона о совершенствовании правового положения учреждений в том, что правовое положение совсем не совершенствуется. Напротив, теряют четкие очертания как уже годами сформированные понятия, так и сравнительно новые институты.
Возьмем для примера ГК РФ. Учреждения владеют имуществом на праве оперативного управления. Ст. 296 в пункте первом устанавливает, что «учреждение и казенное предприятие, за которыми имущество закреплено на праве оперативного управления, владеют, пользуются этим имуществом … и, если иное не установлено законом, распоряжаются этим имуществом с согласия собственника этого имущества». При этом ст. 298 утверждает, что «бюджетное учреждение без согласия собственника не вправе распоряжаться особо ценным движимым имуществом …, а также недвижимым имуществом. Остальным имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, бюджетное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно, если иное не установлено законом». Так нужно согласие собственника на распоряжение прочим имуществом, находящимся на праве оперативного управления или нет?
То, что понятие оперативного управления подверглось значительному «размытию», очевидно и из того факта, что бюджетное и автономное учреждение теперь отвечает прочим имуществом по своим обязательствам. При этом учредитель не несет субсидиарной ответственности по долгам учреждения. Складывается интересная ситуация, при которой учредителю за нарушение его обязательств перед учреждением вообще ничего не грозит. Да и есть ли обязательства у учредителя по финансированию бюджетного или автономного учреждения? Единственный документ, в котором определяются конкретные порядок и сроки выделения субсидии на исполнение государственного (муниципального) задания конкретному учреждению – это соглашение между учредителем и учреждением. ГК соглашение как источник обязательства не рассматривает.
Существует вполне реальное основание беспокоиться о том, что возможность нести ответственность имуществом, переданным в оперативное управление, может привести к «облегченному» варианту перехода в частные руки муниципального имущества – в порядке исполнительного производства. А меж тем, закон о приватизации такого порядка не знает.
Бесконечны вопросы в бухучете: инструкция по бюджетному учету на настоящий момент не знает никаких учреждений, кроме бюджетных (старого типа). Будет ли бюджетное учреждение нового типа вести бюджетный учет, или, по аналогии с автономным, перейдет на коммерческий бухучет? Или по субсидии учет будет вестись в разрезе бюджетного учета, а по деятельности, приносящей доход, в разрезе коммерческого учета?
Даже если согласиться с принятым в настоящее время подходом к оценке эффективности деятельности (о чем мы уже говорили выше), то огромен объем работы, ложащийся на плечи работников администраций: разработать муниципальные задания, критерии эффективности реализации их, провести работу по анализу спроса и предложения на рынке оказания муниципальных услуг и выработать экономически целесообразные цены на оказание дополнительных услуг и многое, многое другое.
Здесь же можно упомянуть о том, что в результате нововведений статус бюджетного учреждения нового типа и учреждения автономного типа стал трудно различим; что из разрешенной деятельности учреждений исключена реализация товаров – и теперь вуз не сможет реализовать и шариковой ручки, а больница — бахилы для посетителей; многие вопросы требуют столь детального изучения, что не могут явиться предметом для этой статьи.
Остается только задаваться вопросом: а действительно ли совершенствование правового положения учреждений было целью принятия данного закона? Риторический вопрос, который при современной организации публичной власти останется без ответа.
Статья была написана в ноябре 2010 года и местами устарела, так, например, принята новая инструкция по бюджетному учету, но, в основном идеи, высказанные в тексте остались актуальными.