Денис Вороненков → Обращение в Конституционный Суд РФ
В Конституционный Суд Российской Федерации
190000, г. Санкт-Петербург, Сенатская площадь, дом 1
Заявители: 109 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в соответствии с частью 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации являющиеся 1/5 депутатов Государственной Думы)
Представители заявителей по должности:
1. Вороненков Денис Николаевич, депутат Государственной Думы ФС РФ, доктор юридических наук
2. Соловьев Вадим Георгиевич, депутат Государственной Думы ФС РФ
3. Гудков Геннадий Владимирович, депутат Государственной Думы ФС РФ
Органы, принявшие федеральные законы, которые подлежат проверке:
Федеральный закон от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), Федеральный закон от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ). Вступили в силу с 1 июня 2012г. Собрание законодательства Российской Федерации, 07.05.2012г., №19, ст.2274).
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
(Россия, 103265, г. Москва, ул. Охотный ряд, д. 1)
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
(Россия, 103246, г. Москва, ул. Большая Дмитровка, д. 26)
Президент Российской Федерации
(Россия, 103265, г. Москва, Кремль)
Запрос
о соответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ) и Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ)
Нормы, дающие право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом: часть 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статья 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ.
Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2), 10, 12, 13 (части 4), 19 (части 2), 29 (части 3), 32 (части 2 и 3), 55 (части 3), 85, 130 и 132 абзацы 4, 8, 9, 10,11 и 16 (в части слов: «помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований») пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), пункты 1-20 статьи 37 и подпункт д.1 пункта 24 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ).
1. 2 мая 2012г. Президент Российской Федерации подписал принятый Государственной Думой 25 апреля 2012г. и одобренный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2012г. Федеральный закон №40 «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН „ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ“ И ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН „ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.“
Абзацами 4, 8, 9, 10 и 11 пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), пунктами 17-20 статьи 37 и подпунктом д.1 пункта 24 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) установлено, что гражданин Российской Федерации может быть выдвинут кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации только при поддержке его кандидатуры депутатами представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации численностью от 5 до 10 процентов от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, предусмотренного уставами этих муниципальных районов и городских округов на день принятия решения о назначении выборов и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации. Установлена необходимость поддержки кандидата указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации и в трех четвертях внутригородских муниципальных образований города федерального значения. Недостаточное количество достоверных подписей закреплено как основание отказа в регистрации кандидата.
Предусмотрено также право Президента РФ проводить консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов, а также с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения.
2. Статья 32 часть 2 Конституции Российской Федерации фиксирует право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Часть 3 статьи 32 конституционно закрепляет круг лиц, которые не имеют права избирать и быть избранными.
КС РФ в постановлении от 18 февраля 1996г. № 2-П установил, что Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Она, однако, предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо получает свой мандат непосредственно от народа и ответственно перед ним. Таким образом, конституционность прямых выборов высшего должностного лица субъекта РФ Конституционный Суд РФ обосновал, в частности, нормой части 2 статьи 32 Конституции РФ, которая закрепляет конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Проверяя на предмет соответствия Конституции РФ отдельные положения Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) непосредственно избирателями были заменены институтом наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ назначением на названную должность, Конституционный Суд РФ в постановлении от 21.12.2005г. № 13-П пришел к выводу о том, что право принимать участие в прямых выборах и быть избранным на должность высшего должностного лица субъекта РФ не закреплено в качестве конституционного права гражданина РФ. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции РФ не названы. Такая возможность для граждан РФ не является необходимым элементом ни конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав. По мнению Конституционного Суда РФ право избирать и быть избранным на должность высшего должностного лица субъекта РФ является составной частью конституционно-правового института организации органов государственной власти в субъектах РФ и, следовательно, производно от организации государственной власти в субъекте РФ и предопределяется порядком замещения указанной должности, который устанавливается федеральным законом в соответствии с Конституцией РФ.
Таким образом, мы утверждаем, что из смысла статьи 3 Конституции РФ в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления можно сделать вывод о том, что органы исполнительной власти могут формироваться как непосредственно народом, так и иным конституционным порядком, а право избирать и быть избранным на должность высшего должностного лица субъекта РФ хотя и не является необходимым элементом конституционного права избирать и быть избранным в органы государственной власти, но, если федеральный законодатель предусматривает такое право гражданина, то оно не может не быть взаимосвязанным с конституционным правом избирать и быть избранным, становясь в этом случае элементом последнего. Иное означало бы проведение выборов на должность высшего должностного лица субъекта РФ вне действия конституционного права избирать и быть избранным.
Приведенный вывод обосновывается и действующим законодательством. В настоящее время федеральный законодатель вновь вернулся к закреплению и регулированию прямых выборов высшего должностного лица субъекта РФ. В пункте 3 статьи 18 Федерального закона №184-ФЗ в редакции Федерального закона от 2 мая 2012г. №40-ФЗ установлено: „Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.“ ФЗ №67 включил высшее должностное лицо субъекта РФ в круг выборных должностных лиц (статья 2 подпункт 8), распространил свое прямое действие, определенные им основные гарантии реализации конституционного права граждан и на выборы высшего должностного лица субъекта РФ.
3. Абзацами 8, 9, 10 и 11 пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), пунктами 17-20 статьи 37 и подпункт д.1 пункта 24 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) определены 3 новых, неизвестных ранее российскому праву избирательных ценза, т.е. условия осуществления конституционного права избирать и быть избранным в органы государственной власти, сформулированные в виде требований к выдвинутому политической партией или в порядке самовыдвижения кандидату, которые противоречат положениям всеобщего и равного избирательного права.
Первый ценз — требование поддержки выдвижения кандидата со стороны от 5 до 10 % муниципальных депутатов и (или) избранных на выборах глав муниципальных образований (части 8 и 11 п.3 ФЗ №184, пункт 17 статьи 37 ФЗ №67).
Второй ценз — требование поддержки выдвижения кандидата со стороны от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ (первое предложение части 9 п.3 ФЗ №184, пункт 17 статьи 37 ФЗ №67).
Третий ценз — требование поддержки кандидата депутатами представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ (третье предложение части 9 п.3 ФЗ №184, пункт 17 статьи 37 ФЗ №67). При этом неясно, идет ли речь о трех четвертях от каждого из названных видов муниципальных образований или достаточно трех четвертей от общего количества муниципальных районов и городских округов субъекта РФ?
Несмотря на то, что требования по второму и третьему цензу арифметически являются составными частями первого ценза, что закон допускает в ряде случаев исключения в связи с фактическим отсутствием оснований для соблюдения второго и (или) третьего цензов, речь идет о трех самостоятельных условиях, каждое из которых имеет самостоятельное значение. Выдвинутый политической партией или в порядке самовыдвижения кандидат может получить статус зарегистрированного кандидата только при соблюдении каждого из трех цензов. Соблюдение кандидатом требований первого ценза не означает соответствие требованиям второго ценза, преодоление которого в свою очередь не снимает ограничений, установленных третьим цензом.
Названные избирательные цензы ограничивают право избирать и быть избранными в органы государственной власти в нарушение той меры, которая определена часть 3 статьи 55 Конституции РФ, т.к. их необходимость не может быть обоснована ни целями защиты основ конституционного строя, ни целями защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, ни целями обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Установление названных цензов противоречит требованиям всеобщности избирательного права и закрепленного статьей 19 Конституции РФ равноправия граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В данном случае избирательные цензы легализуют фактические преимущества правящей политической партии (Единая Россия) которая имеет в среднем по стране более 65 % депутатов и глав местного самоуправления, в том числе более 75 % в Республике Ингушетия, Удмуртской Республике, Краснодарском и Ставропольском краях, Еврейской автономной области, Ивановской и Калужской областях, более 80 % в Кабардино-Балкарской, Чеченской, Чувашской Республиках, Республике Марий Эл, 93,3 % — в Тюменской области, 96,6 % — в Пензенской области, 98,6 % — в Республике Мордовия. Из трех других парламентских партий ни одна не имеет такого количества муниципальных депутатов и глав местного самоуправления, которое достаточно для получения предусмотренной законом поддержки кандидата на выборах в подавляющем большинстве субъектов РФ. Следовательно, федеральный закон и законы субъектов РФ закрепили такие условия выдвижения кандидата на пост высшего должностного лица субъекта РФ,которые обосновываются интересами только одной политической партии.
С позиции и международных обязательств России указанные цензы являются необоснованными, они нарушают требования статьи 25 (пункт „b“) Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которыми каждый гражданин должен иметь право и возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений голосовать и быть избранным на подлинных и периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
3. Противоречат Конституции РФ установленные оспариваемыми нормами полномочия депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований на поддержку кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Их полномочия в силу Конституции РФ (статьи 130, 132) сводятся к решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, реализация которых подконтрольна государству. Право муниципального депутата на поддержку кандидата на выборах регионального органа государственной власти по природе своей не может быть отнесено к вопросам местного значения. Если считать такое право отдельным государственным полномочием, то в этом случае в силу части 2 статьи 132 Конституции РФ необходимо передавать местному самоуправлению материальные и финансовые средства для его реализации.
Включение муниципальных депутатов и глав местного самоуправления в избирательный процесс с помощью которого легитимируется исполнительная власть субъекта РФ противоречит основам конституционного строя России, а именно — статье 12 Конституции РФ, которая гарантирует местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти, так как поддержка со стороны муниципальных депутатов и глав местного самоуправления кандидатуры, которая побеждает на выборах или поддержка кандидатуры, выдвинутой оппозиционной партией фактически будет означать ту или иную степень включенности в систему исполнительной власти субъекта РФ или оппозиционности по отношению к этой системе.
Не соответствуют названные избирательные цензы и части 3 статьи 13 Конституции РФ, закрепляющей в стране политическое многообразие и многопартийность, так как обслуживают режим господства на рассматриваемых региональных выборах одной политической партии, нуллифицируют право других политических партий на выдвижение своих кандидатов без поддержки со стороны правящей партии.
Оспариваемые положения противоречат части 3 статьи 29, устанавливающей, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Кандидаты от партии, получающие поддержку со стороны депутатов от другой политической партии, вынуждены тем или иным способом принимать на себя обязательства, способствовать распространению убеждений партии и депутата, оказавшего ему поддержку, поддерживать ценности конкурента.
Предусмотренное законом опубликование или размещение в сети „Интернет“ списков депутатов и глав муниципальных образований, которые поддержали выдвижение кандидата подтверждает как юридический факт состоявшееся в реальной действительности событие — принятие или, по крайней мере, поддержку целей, программы и идеологии политической партии. Если же поддержку выдвижения кандидата от политической партии оказывают депутаты, которые на выборах не выдвигались ни одной из политических партий, то и в этом случае либо не может не происходить серьезного изменения позиции такого депутата по сравнению с той, которая привела к победе на муниципальных выборах, либо эта позиция идентифицируется с позицией выдвинутого кандидата, т.е. позицией политической партии и депутат теряет в глазах избирателей статус беспартийного депутата. С другой стороны, избирательные цензы имеют и коррупционную составляющую, открывая новый канал купли-продажи подписей.
4. Абзацем 4 пункта 3 статьи 18 ФЗ №184 установлено, что Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения.
Содержание и юридическое значение указанных полномочий Президента РФ в избирательном процессе законом не определены. Более того, порядок проведения консультаций будет определяется самим Президентом Российской Федерации. До настоящего времени он не определен. В этих условиях положения абзаца 4 пункта 3 статьи 18 ФЗ №184 означают проведение согласительных процедур, дающие Президенту РФ право рекомендовать политической партии для выдвижения, одобрять или отклонять те или иные кандидатуры, т.е. вмешиваться во внутренние дела политической партии. Указанная правовая норма не соответствует требованиям части 1 статьи 85 Конституции РФ, которая предоставляет Президенту РФ право использовать согласительные процедуры только для разрешения разногласий между органами государственной власти.
Положения абзаца 4 пункта 3 статьи 18 ФЗ №184 создают правовую неопределенность, влекущую их произвольное толкование правоприменителем. Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, а самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ (постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995г., от 6 апреля 2004г. №7-П и др.).
Учитывая неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации отдельные положения Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) и Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) и на основании части 2 статьи 36, статьи 84 и статьи 87 „Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации“ просим признать:
положения абзацев 8, 9, 10, 11 и 16 (в части слов: „помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований“) пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), пункты 17-20 статьи 37 и подпункт д.1 пункта 24 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 3 (части 2), 10, 12, 13 (части 4), 19 (части 2), 29 (части 3), 32 (части 2 и 3), 55 (части 3), 130 и 132;
положения пункта 4 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) не соответствующими Конституции РФ, ее статье 85 (части 1).
Доверяем представлять наши интересы в Конституционном Суде Российской Федерации, при рассмотрении данного запроса депутатам Государственной Думы Российской Федерации:
1. Вороненкову Денису Николаевичу
2. Соловьеву Вадиму Георгиевичу
3. Гудкову Геннадию Владимировичу
Приложение:
1. Документ, подтверждающий уплату государственной пошлины;
2. Текст положений Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ) и Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ), подлежащих проверке;
3. Протокол собрания группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу обращения в Конституционный Суд Российской Федерации;
4. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва от 09 декабря 2011 года;
5. Приложение к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 09 декабря 2011 г. №70/576-6 «Список избранных депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва».
Представители заявителей по должности:
Д.Н.Вороненков В.Г.Соловьев Г.В.Гудков
Дата: «13» июля 2012 года
190000, г. Санкт-Петербург, Сенатская площадь, дом 1
Заявители: 109 депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (в соответствии с частью 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации являющиеся 1/5 депутатов Государственной Думы)
Представители заявителей по должности:
1. Вороненков Денис Николаевич, депутат Государственной Думы ФС РФ, доктор юридических наук
2. Соловьев Вадим Георгиевич, депутат Государственной Думы ФС РФ
3. Гудков Геннадий Владимирович, депутат Государственной Думы ФС РФ
Органы, принявшие федеральные законы, которые подлежат проверке:
Федеральный закон от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), Федеральный закон от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ). Вступили в силу с 1 июня 2012г. Собрание законодательства Российской Федерации, 07.05.2012г., №19, ст.2274).
Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации
(Россия, 103265, г. Москва, ул. Охотный ряд, д. 1)
Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации
(Россия, 103246, г. Москва, ул. Большая Дмитровка, д. 26)
Президент Российской Федерации
(Россия, 103265, г. Москва, Кремль)
Запрос
о соответствии Конституции Российской Федерации отдельных положений Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ) и Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ)
Нормы, дающие право на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом: часть 2 статьи 125 Конституции Российской Федерации, статья 84 Федерального конституционного закона «О Конституционном суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ.
Основанием к рассмотрению дела является обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации, ее статьям 3 (части 2), 10, 12, 13 (части 4), 19 (части 2), 29 (части 3), 32 (части 2 и 3), 55 (части 3), 85, 130 и 132 абзацы 4, 8, 9, 10,11 и 16 (в части слов: «помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований») пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), пункты 1-20 статьи 37 и подпункт д.1 пункта 24 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ).
1. 2 мая 2012г. Президент Российской Федерации подписал принятый Государственной Думой 25 апреля 2012г. и одобренный Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 27 апреля 2012г. Федеральный закон №40 «О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ В ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН „ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ“ И ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН „ОБ ОСНОВНЫХ ГАРАНТИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНЫХ ПРАВ И ПРАВА НА УЧАСТИЕ В РЕФЕРЕНДУМЕ ГРАЖДАН РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ.“
Абзацами 4, 8, 9, 10 и 11 пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), пунктами 17-20 статьи 37 и подпунктом д.1 пункта 24 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) установлено, что гражданин Российской Федерации может быть выдвинут кандидатом на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации только при поддержке его кандидатуры депутатами представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации численностью от 5 до 10 процентов от общего числа депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов, предусмотренного уставами этих муниципальных районов и городских округов на день принятия решения о назначении выборов и числа избранных на муниципальных выборах и действующих на день принятия указанного решения глав муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации. Установлена необходимость поддержки кандидата указанными лицами не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта Российской Федерации и в трех четвертях внутригородских муниципальных образований города федерального значения. Недостаточное количество достоверных подписей закреплено как основание отказа в регистрации кандидата.
Предусмотрено также право Президента РФ проводить консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов, а также с кандидатами, выдвинутыми в порядке самовыдвижения.
2. Статья 32 часть 2 Конституции Российской Федерации фиксирует право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления. Часть 3 статьи 32 конституционно закрепляет круг лиц, которые не имеют права избирать и быть избранными.
КС РФ в постановлении от 18 февраля 1996г. № 2-П установил, что Конституция РФ не содержит прямого указания в отношении порядка избрания глав исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Она, однако, предусматривает в статье 3 (часть 2), что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти. Из смысла этой статьи в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать органы государственной власти, вытекает, что высшее должностное лицо получает свой мандат непосредственно от народа и ответственно перед ним. Таким образом, конституционность прямых выборов высшего должностного лица субъекта РФ Конституционный Суд РФ обосновал, в частности, нормой части 2 статьи 32 Конституции РФ, которая закрепляет конституционное право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления.
Проверяя на предмет соответствия Конституции РФ отдельные положения Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», в соответствии с которыми выборы высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ) непосредственно избирателями были заменены институтом наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта РФ назначением на названную должность, Конституционный Суд РФ в постановлении от 21.12.2005г. № 13-П пришел к выводу о том, что право принимать участие в прямых выборах и быть избранным на должность высшего должностного лица субъекта РФ не закреплено в качестве конституционного права гражданина РФ. Нет такого права и в числе тех общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, которые в Конституции РФ не названы. Такая возможность для граждан РФ не является необходимым элементом ни конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти, ни иных конституционных прав. По мнению Конституционного Суда РФ право избирать и быть избранным на должность высшего должностного лица субъекта РФ является составной частью конституционно-правового института организации органов государственной власти в субъектах РФ и, следовательно, производно от организации государственной власти в субъекте РФ и предопределяется порядком замещения указанной должности, который устанавливается федеральным законом в соответствии с Конституцией РФ.
Таким образом, мы утверждаем, что из смысла статьи 3 Конституции РФ в ее взаимосвязи со статьей 32 Конституции РФ, закрепляющей право граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления можно сделать вывод о том, что органы исполнительной власти могут формироваться как непосредственно народом, так и иным конституционным порядком, а право избирать и быть избранным на должность высшего должностного лица субъекта РФ хотя и не является необходимым элементом конституционного права избирать и быть избранным в органы государственной власти, но, если федеральный законодатель предусматривает такое право гражданина, то оно не может не быть взаимосвязанным с конституционным правом избирать и быть избранным, становясь в этом случае элементом последнего. Иное означало бы проведение выборов на должность высшего должностного лица субъекта РФ вне действия конституционного права избирать и быть избранным.
Приведенный вывод обосновывается и действующим законодательством. В настоящее время федеральный законодатель вновь вернулся к закреплению и регулированию прямых выборов высшего должностного лица субъекта РФ. В пункте 3 статьи 18 Федерального закона №184-ФЗ в редакции Федерального закона от 2 мая 2012г. №40-ФЗ установлено: „Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) избирается гражданами Российской Федерации, проживающими на территории данного субъекта Российской Федерации и обладающими в соответствии с федеральным законом активным избирательным правом, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании.“ ФЗ №67 включил высшее должностное лицо субъекта РФ в круг выборных должностных лиц (статья 2 подпункт 8), распространил свое прямое действие, определенные им основные гарантии реализации конституционного права граждан и на выборы высшего должностного лица субъекта РФ.
3. Абзацами 8, 9, 10 и 11 пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), пунктами 17-20 статьи 37 и подпункт д.1 пункта 24 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в ред. от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) определены 3 новых, неизвестных ранее российскому праву избирательных ценза, т.е. условия осуществления конституционного права избирать и быть избранным в органы государственной власти, сформулированные в виде требований к выдвинутому политической партией или в порядке самовыдвижения кандидату, которые противоречат положениям всеобщего и равного избирательного права.
Первый ценз — требование поддержки выдвижения кандидата со стороны от 5 до 10 % муниципальных депутатов и (или) избранных на выборах глав муниципальных образований (части 8 и 11 п.3 ФЗ №184, пункт 17 статьи 37 ФЗ №67).
Второй ценз — требование поддержки выдвижения кандидата со стороны от 5 до 10% депутатов представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов субъекта РФ (первое предложение части 9 п.3 ФЗ №184, пункт 17 статьи 37 ФЗ №67).
Третий ценз — требование поддержки кандидата депутатами представительных органов муниципальных районов и городских округов и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных районов и городских округов не менее чем в трех четвертях муниципальных районов и городских округов субъекта РФ (третье предложение части 9 п.3 ФЗ №184, пункт 17 статьи 37 ФЗ №67). При этом неясно, идет ли речь о трех четвертях от каждого из названных видов муниципальных образований или достаточно трех четвертей от общего количества муниципальных районов и городских округов субъекта РФ?
Несмотря на то, что требования по второму и третьему цензу арифметически являются составными частями первого ценза, что закон допускает в ряде случаев исключения в связи с фактическим отсутствием оснований для соблюдения второго и (или) третьего цензов, речь идет о трех самостоятельных условиях, каждое из которых имеет самостоятельное значение. Выдвинутый политической партией или в порядке самовыдвижения кандидат может получить статус зарегистрированного кандидата только при соблюдении каждого из трех цензов. Соблюдение кандидатом требований первого ценза не означает соответствие требованиям второго ценза, преодоление которого в свою очередь не снимает ограничений, установленных третьим цензом.
Названные избирательные цензы ограничивают право избирать и быть избранными в органы государственной власти в нарушение той меры, которая определена часть 3 статьи 55 Конституции РФ, т.к. их необходимость не может быть обоснована ни целями защиты основ конституционного строя, ни целями защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, ни целями обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Установление названных цензов противоречит требованиям всеобщности избирательного права и закрепленного статьей 19 Конституции РФ равноправия граждан независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. В данном случае избирательные цензы легализуют фактические преимущества правящей политической партии (Единая Россия) которая имеет в среднем по стране более 65 % депутатов и глав местного самоуправления, в том числе более 75 % в Республике Ингушетия, Удмуртской Республике, Краснодарском и Ставропольском краях, Еврейской автономной области, Ивановской и Калужской областях, более 80 % в Кабардино-Балкарской, Чеченской, Чувашской Республиках, Республике Марий Эл, 93,3 % — в Тюменской области, 96,6 % — в Пензенской области, 98,6 % — в Республике Мордовия. Из трех других парламентских партий ни одна не имеет такого количества муниципальных депутатов и глав местного самоуправления, которое достаточно для получения предусмотренной законом поддержки кандидата на выборах в подавляющем большинстве субъектов РФ. Следовательно, федеральный закон и законы субъектов РФ закрепили такие условия выдвижения кандидата на пост высшего должностного лица субъекта РФ,которые обосновываются интересами только одной политической партии.
С позиции и международных обязательств России указанные цензы являются необоснованными, они нарушают требования статьи 25 (пункт „b“) Международного пакта о гражданских и политических правах, в соответствии с которыми каждый гражданин должен иметь право и возможность без какой бы то ни было дискриминации и без необоснованных ограничений голосовать и быть избранным на подлинных и периодических выборах, проводимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей.
3. Противоречат Конституции РФ установленные оспариваемыми нормами полномочия депутатов представительных органов местного самоуправления и глав муниципальных образований на поддержку кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта РФ. Их полномочия в силу Конституции РФ (статьи 130, 132) сводятся к решению вопросов местного значения и осуществлению отдельных государственных полномочий, реализация которых подконтрольна государству. Право муниципального депутата на поддержку кандидата на выборах регионального органа государственной власти по природе своей не может быть отнесено к вопросам местного значения. Если считать такое право отдельным государственным полномочием, то в этом случае в силу части 2 статьи 132 Конституции РФ необходимо передавать местному самоуправлению материальные и финансовые средства для его реализации.
Включение муниципальных депутатов и глав местного самоуправления в избирательный процесс с помощью которого легитимируется исполнительная власть субъекта РФ противоречит основам конституционного строя России, а именно — статье 12 Конституции РФ, которая гарантирует местное самоуправление, органы которого не входят в систему органов государственной власти, так как поддержка со стороны муниципальных депутатов и глав местного самоуправления кандидатуры, которая побеждает на выборах или поддержка кандидатуры, выдвинутой оппозиционной партией фактически будет означать ту или иную степень включенности в систему исполнительной власти субъекта РФ или оппозиционности по отношению к этой системе.
Не соответствуют названные избирательные цензы и части 3 статьи 13 Конституции РФ, закрепляющей в стране политическое многообразие и многопартийность, так как обслуживают режим господства на рассматриваемых региональных выборах одной политической партии, нуллифицируют право других политических партий на выдвижение своих кандидатов без поддержки со стороны правящей партии.
Оспариваемые положения противоречат части 3 статьи 29, устанавливающей, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Кандидаты от партии, получающие поддержку со стороны депутатов от другой политической партии, вынуждены тем или иным способом принимать на себя обязательства, способствовать распространению убеждений партии и депутата, оказавшего ему поддержку, поддерживать ценности конкурента.
Предусмотренное законом опубликование или размещение в сети „Интернет“ списков депутатов и глав муниципальных образований, которые поддержали выдвижение кандидата подтверждает как юридический факт состоявшееся в реальной действительности событие — принятие или, по крайней мере, поддержку целей, программы и идеологии политической партии. Если же поддержку выдвижения кандидата от политической партии оказывают депутаты, которые на выборах не выдвигались ни одной из политических партий, то и в этом случае либо не может не происходить серьезного изменения позиции такого депутата по сравнению с той, которая привела к победе на муниципальных выборах, либо эта позиция идентифицируется с позицией выдвинутого кандидата, т.е. позицией политической партии и депутат теряет в глазах избирателей статус беспартийного депутата. С другой стороны, избирательные цензы имеют и коррупционную составляющую, открывая новый канал купли-продажи подписей.
4. Абзацем 4 пункта 3 статьи 18 ФЗ №184 установлено, что Президент Российской Федерации по своей инициативе может провести консультации с политическими партиями, выдвигающими кандидатов на должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации), а также с кандидатами, выдвинутыми на указанную должность в порядке самовыдвижения.
Содержание и юридическое значение указанных полномочий Президента РФ в избирательном процессе законом не определены. Более того, порядок проведения консультаций будет определяется самим Президентом Российской Федерации. До настоящего времени он не определен. В этих условиях положения абзаца 4 пункта 3 статьи 18 ФЗ №184 означают проведение согласительных процедур, дающие Президенту РФ право рекомендовать политической партии для выдвижения, одобрять или отклонять те или иные кандидатуры, т.е. вмешиваться во внутренние дела политической партии. Указанная правовая норма не соответствует требованиям части 1 статьи 85 Конституции РФ, которая предоставляет Президенту РФ право использовать согласительные процедуры только для разрешения разногласий между органами государственной власти.
Положения абзаца 4 пункта 3 статьи 18 ФЗ №184 создают правовую неопределенность, влекущую их произвольное толкование правоприменителем. Конституционный Суд РФ в своих решениях неоднократно указывал, что неопределенность содержания правовой нормы не может обеспечить ее единообразное понимание, а самого по себе нарушения требования определенности правовой нормы, влекущее ее произвольное толкование правоприменителем, достаточно для признания такой нормы не соответствующей Конституции РФ (постановления Конституционного Суда РФ от 25 апреля 1995г., от 6 апреля 2004г. №7-П и др.).
Учитывая неопределенность в вопросе о том, соответствуют ли Конституции Российской Федерации отдельные положения Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) и Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) и на основании части 2 статьи 36, статьи 84 и статьи 87 „Федерального конституционного закона о Конституционном Суде Российской Федерации“ просим признать:
положения абзацев 8, 9, 10, 11 и 16 (в части слов: „помимо получения поддержки депутатов представительных органов муниципальных образований и (или) избранных на муниципальных выборах глав муниципальных образований“) пункта 3 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ), пункты 17-20 статьи 37 и подпункт д.1 пункта 24 статьи 38 Федерального закона от 12.06.2002г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) не соответствующими Конституции РФ, ее статьям 3 (части 2), 10, 12, 13 (части 4), 19 (части 2), 29 (части 3), 32 (части 2 и 3), 55 (части 3), 130 и 132;
положения пункта 4 статьи 18 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012г. № 40-ФЗ) не соответствующими Конституции РФ, ее статье 85 (части 1).
Доверяем представлять наши интересы в Конституционном Суде Российской Федерации, при рассмотрении данного запроса депутатам Государственной Думы Российской Федерации:
1. Вороненкову Денису Николаевичу
2. Соловьеву Вадиму Георгиевичу
3. Гудкову Геннадию Владимировичу
Приложение:
1. Документ, подтверждающий уплату государственной пошлины;
2. Текст положений Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ) и Федерального закона от 12.06.2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 02.05.2012 г. № 40-ФЗ), подлежащих проверке;
3. Протокол собрания группы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по вопросу обращения в Конституционный Суд Российской Федерации;
4. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва от 09 декабря 2011 года;
5. Приложение к постановлению Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 09 декабря 2011 г. №70/576-6 «Список избранных депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации шестого созыва».
Представители заявителей по должности:
Д.Н.Вороненков В.Г.Соловьев Г.В.Гудков
Дата: «13» июля 2012 года
Нет комментариев