Иван Шиенок → О конституционности законодательства о публичных мероприятиях
Юристы, специализирующиеся в области защиты конституционных прав граждан, да и сами граждане, захваченные набирающим силу течением общественной жизни, помнят, сколько шума наделало в прошлом году принятие федерального закона от 8 июня 2012 г. № 65-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях». Этот закон, увеличивающий обязанности организатора публичных мероприятий и существенно усиливающий административную ответственность его участников, вызвал противоречивую реакцию в российском обществе.
Во всяком случае, в его политически активной части. Масла в огонь подливали и скандальное молниеносное прохождение проекта закона через Федеральное собрание, полярные позиции депутатов Госдумы, так и не сумевших найти общую точку зрения в отношении будущего закона, необычайно жаркие парламентские дискуссии по поводу законопроекта…
В феврале текущего года прошлогодние события получили вполне логичное продолжение. Закон № 65-ФЗ был обжалован в Конституционном суде, который принял постановление от 14 февраля 2013 г. № 4-П, в котором разрешаются многие вопросы, связанные с конституционностью отдельных положений этого законодательного акта, их толкованием и применением. Усилиями КС РФ удалось развеять многие опасения относительно снижения в связи с принятием 65-го закона возможностей граждан по организации и проведению публичных мероприятий.
Однако значение постановления КС далеко не исчерпывается вопросами толкования положений закона № 65-ФЗ и оценкой их конституционности. Содержащиеся в нем правовые позиции Конституционного суда, использованная при их обосновании аргументация предоставляют в распоряжение юриста обширный материал для изучения конституционного права граждан на свободу собраний как одного из элементов, составляющих фундамент российской правовой системы. Кроме того, в постановлении затронуты некоторые аспекты права граждан на свободу слова и права свободно искать, передавать, распространять информацию.
Принятие постановления, содержащего трезвую юридическую оценку норм закона № 65-ФЗ и тем самым в значительной степени снимающего напряженность, возникшую после введения его в действие, имеет безусловное положительное значение. Однако не со всеми выводами суда и не со всякой их мотивировкой можно согласиться. Дискуссионный характер точки зрения КС РФ выявляет необходимость дальнейшего исследования соответствующих вопросов, к чему мне и хотелось бы призвать юристов. К исследованию, которому я и сам по мере сил пытался способствовать, представив на суд читателя небольшой комментарий к постановлению.
Первая часть моего комментария посвящена анализу правовой позиции КС РФ по вопросам, связанным с проверкой на соответствие Конституции изменений, внесенных законом № 65-ФЗ в ФЗ от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Среди вопросов, рассмотренных КС РФ, в первую очередь обращает на себя внимание правовая позиция в отношении вновь введенного п.1.1 ч.2 ст.5 закона о митингах, который устанавливает ограничения для лиц, имеющих право быть организаторами подобных мероприятий. Они накладываются на тех, кто имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или против общественных безопасности и порядка либо два и более раза привлекался к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАП РФ — в течение срока, когда лицо считается подвергнутым наказанию.
КС РФ, признавая конституционной характер данной нормы права, исходил из правомерности установления законодателем ограничений права выступать организаторами публичных мероприятий для лиц, в отношении которых имеются сомнения в возможности организовать и провести мирное публичное мероприятие с соблюдением установленного законом порядка. Соглашаясь с этим подходом, я не могу не обратить внимание на то, что установленные законодателем ограничения в данном случае не вполне ему соответствуют. Рассматриваемая норма права ограничивает возможность выступать организатором публичных мероприятий не только для лиц, способность которых надлежащим образом провести публичное мероприятие в самом деле сомнительна, но и для граждан, в отношении которых, по моему мнению, отсутствуют объективные основания для такого предположения.
Во-первых, перечень преступлений, наличие судимости за совершение которых влечет ограничение права выступать организатором публичных мероприятий, чрезвычайно широк и включает, в частности, все преступления, предусмотренные разделом IX УК РФ (преступления против общественной безопасности и общественного порядка). Большинство из них никак не связаны с проведением подобных акций и не могут являться основанием для сомнений относительно способности лица выполнять функции их организатора. К схожим выводам приводит и анализ упомянутых в п.1.1 ч.2 ст.5 закона о митингах административных правонарушений.
Во-вторых, п. 1.1 ч. 2 ст. 5 закона о митингах применяется в отношении всех лиц, имеющих судимость за указанные в нем преступления и административные правонарушения вне зависимости от обстоятельств конкретного дела и не предусматривает возможности гражданина приводить доводы в пользу того, что применение к нему данной санкции не требуется. Полагаю, что при таких обстоятельствах п. 1.1 ч. 2 ст. 5 закона о митингах не может быть признан соответствующим Конституции России.
Необходимо отдать должное КС РФ в том, что он обоснованно указал в постановлении на необходимость ограничительного толкования рассматриваемой нормы права, в соответствии с которым запрет для лица быть организатором публичных мероприятий не препятствует ему обращаться к другим с просьбами организовать такие акции, оказывать им содействие и не запрещает принимать участие в публичных мероприятиях. Эта оговорка в значительной степени снижает негативные последствия данной нормы для реализации гражданами своего конституционного права на свободу собраний.
Важным положительным итогом завершилась проверка КС РФ новой редакции ч. 1 ст. 10 закона о митингах, предусматривающей, что организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента согласования публичного мероприятия имеют право беспрепятственно информировать граждан о месте, времени и целях его проведения, а также призывать к участие в нем. Ведь эта норма права при ее буквальном толковании предоставляет гражданам более узкие возможности для проведения предварительной агитации по сравнению с ранее действовавшим законодательством, поскольку предыдущая редакция ч. 1 ст. 10 закона о митингах допускала возможность проведения предварительной агитации с момента подачи организатором публичного мероприятия уведомления о его проведении.
КС РФ в постановлении дал правильное толкование новой редакции ч. 1 ст. 10 закона о митингах, обратив внимание на ряд важных аспектов. Во-первых, он указал на то, что данная норма не создает препятствий для предварительного оповещения организатором публичного мероприятия граждан о его проведении, в том числе до согласования места и времени проведения мероприятия. В отличие от предварительной агитации, такое оповещение не должно содержать призывов к участию в предстоящем публичном мероприятии.
Во-вторых, КС РФ обратил внимание на то, что эти положения закона о митингах распространяют свое действие исключительно на те публичные мероприятия, в отношении которых законом предусмотрено требование о предварительном согласовании места и времени их проведения. Предварительная агитация о проведении публичных мероприятий, для которых такое согласование не требуется, может начинаться в любое удобное для организаторов время.
В-третьих, важным является вывод КС РФ о том, что публичное мероприятие считается согласованным не только в случае получения его организатором от органов государственной власти или местного самоуправления прямого подтверждения, но и если в установленный законом срок от указанных лиц не поступило предложение об изменении места и времени его проведения. Соответственно, по истечении данного срока предварительная агитация о проведении публичного мероприятия может проводиться в общем порядке.
В-четвертых, в постановлении КС РФ выразил важнейшую правовую позицию о недопустимости произвольного запрета органами государственной власти проведения публичного мероприятия, изменения времени или места его проведения. Предложение органов власти об изменении времени или места проведения публичного мероприятия во всех случаях должно быть мотивированным. Все эти выводы КС РФ позволяют согласиться с его итоговым решением о соответствии указанных положений закона Конституции России.
Чрезвычайный интерес представляет оценка КС РФ конституционности новых положений п.7.1 ч.4 ст.5 закона о митингах, в соответствии с которым организатор публичного мероприятия обязан принять меры, чтобы не допустить превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества его участников, если оно создает угрозы — общественному порядку, безопасности, в том числе пришедших на акцию, ущерба имуществу.
КС РФ признал эту норму права соответствующей Конституции России. Однако конституционность данных положений закона, с моей точки зрения, может быть поставлена под сомнение.
Общий ход рассуждений КС РФ в этом вопросе основан на том, что они направлены на обеспечение общественного порядка и безопасности граждан. Полностью соглашаясь с этим суждением, я тем не менее вынужден отметить, что благие намерения законодателя, к сожалению, в данном случае не получили адекватного выражения в нормах закона.
Прежде всего, задача защиты интересов прав и охраняемых законом интересов одних лиц в этом случае решается законодателем за счет возложения дополнительных обязанностей на других. Это могло бы являться обоснованным только при наличии реальной и существенной угрозы охраняемым правам и интересам граждан, оправдывающей необходимость столь серьезной меры защиты. Однако нарушение прав граждан, их законных интересов, а равно законных интересов общества и государства, с моей точки зрения, является не более чем гипотетической возможностью, которую публичная власть не вправе сбрасывать со счетов, но не настолько вероятной, чтобы при проведении любого публичного мероприятия связывать его организатора дополнительными обязанностями. Возможность причинения вреда вследствие чрезвычайно большого количества участников публичного мероприятия, которую в данном случае, действительно, нельзя исключать, должна учитываться государством при принятии собственных мер по обеспечению общественной безопасности и общественного порядка.
Более того, организатор публичного мероприятия, будучи частным лицом, как правило не обладает достаточными знаниями, навыками, умениями, позволяющими ему правильно оценить количество его участников, осознать возникшие в связи с этим угрозы и принять меры по их устранению. Следовательно, избранный законодателем путь решения проблемы обеспечения общественной безопасности и порядка при проведении публичного мероприятия с большой вероятностью может не привести к достижению поставленных целей. С другой стороны, права организатора подобной акции оказываются при этом существенно ограниченными — настолько, что он рискует оказаться перед необходимостью выбирать между добросовестным исполнением требований п.7.1 ч.4 ст. 5 закона о митингах и непосредственным участием в организуемом им мероприятии. В такой ситуации исполнение им требований этой нормы повлечет умаление его собственных конституционных прав, что исключает возможность признания данной нормы права соответствующей Конституции России.
Позиция КС РФ в отношении привлечения организатора публичного мероприятия к гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный его участниками третьим лицам (ч.6 ст.5 закона о митингах), по своей внутренней логике схожа со взглядом суда по предыдущему вопросу. Она признана судом соответствующей Конституции России, хотя и с некоторыми оговорками.
В общем виде КС РФ объясняет возложение на организатора публичного мероприятия ответственности за причиненный его участниками вред его заинтересованностью в том, чтобы «проводимое им публичное мероприятие достигло своей цели и не повлекло нарушение общественного порядка и общественной безопасности, прав и свобод». Однако проведение такой акции всегда имеет в виду достижение каких-либо общих целей, которые ее организатор и участники полагают соответствующими интересам всего общества, а не только частным интересам организатора. Более того, последний непосредственно может вообще не иметь какой-либо личной заинтересованности в проведении публичного мероприятия и действовать, например, из чувства долга. Исходя из того, что право граждан на свободу собраний имеет общую ценность, а его реализация путем проведения подобных акций также служит интересам всего общества, граждане в равной мере должны нести риск наступления неблагоприятных последствий. Следовательно, вышеприведенный аргумент КС РФ не может служить основанием для возложения на организатора публичного мероприятия ответственности за действия третьих лиц.
Допустимость привлечения организатора публичного мероприятия к гражданско-правовой ответственности за действия третьих лиц КС РФ связывает с его особой ролью в поддержании общественного порядка и общественной безопасности во время публичного мероприятия, предполагающей необходимость проявления надлежащей заботы о соблюдении всеми его участниками условий и регламента его проведения. Эта роль, по мнению суда, обусловлена тем, что у организатора есть соответствующие обязанности, исполнение которых обеспечивается правом обращаться к уполномоченному представителю органа внутренних дел с просьбой удалять с места проведения публичного мероприятия граждан, не выполняющих законные требования его организатора.
Рассматриваемый довод КС РФ по сути является основным аргументом, позволившим суду сделать вывод о конституционном характере ч.6 ст.5 закона о митингах. В сущности он воспроизводит логику суда в отношении установления обязанности организатора публичного мероприятия не допускать превышения заранее заявленного числа его участников. Соответственно, против него могут быть сделаны аналогичные возражения, сводящиеся к тому, что организатор такой акции является частным лицом, деятельность которого подчинена прежде всего цели реализации собственных конституционных прав, при этом он не обладает ни навыками, ни фактическими возможностями, необходимыми для обеспечения общественного порядка.
По указанным причинам утверждение КС РФ о наличии у организатора публичного мероприятия настолько значительной роли в обеспечении порядка и безопасности при его проведении, что ее неудовлетворительное исполнение может служить основанием для возложения на него ответственности за действия третьих лиц, представляется мне преувеличением. По моему мнению, каких-либо оснований для повышенной ответственности организатора такой акции не имеется, а его привлечение к гражданско-правовой ответственности за причиненный в ходе публичного мероприятия вред возможно только на общих основаниях.
КС РФ признал соответствующими Конституции России положения ч.1.1 ст.7 закона о митингах, касающихся пикетирования. Во-первых, согласно этой норме, уведомления о такой акции, осуществляемой одним участником, не требуется. Во-вторых, минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации; но не может быть более пятидесяти метров. В-третьих, совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием.
С моей точки зрения, вывод КС РФ о соответствии Конституции России установленной законодателем возможности признания нескольких актов одиночного пикетирования единым публичным мероприятием является правильным. Данное положение закона имеет целью предотвращение злоупотребления гражданами своим правом на такие акции и при этом не нарушает прав и законных интересов других лиц. Однако я не могу согласиться с выводом КС РФ о конституционности положений, предписывающих соблюдение минимального расстояния между пикетами. Несмотря на то что данная норма права также имеет целью борьбу с незаконным проведением под видом одиночного пикетирования иных публичных мероприятий, она, по моему мнению, все же не может быть признана конституционной, поскольку одновременно запрещает и добросовестное поведение граждан, которые могут одновременно проводить одиночные пикеты в одном месте совершенно независимо друг от друга. Это является существенным ограничением их прав.
КС РФ также признал конституционной ч. 1 ст. 8 закона о митингах, предусматривающей, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные места для массовых акций. При этом суд обратил внимание на два важных обстоятельства. Во-первых, на то, что определение таких мест имеет целью создание для граждан дополнительных возможностей для реализации своих прав и не препятствует выбору иного места их проведения. Во-вторых, органы власти обязаны отводить места для проведения публичных мероприятий как минимум в каждом городском округе или муниципальном районе. Полагаю, что с оценкой судом этих положений закона о митингах следует согласиться.
Помимо проверки конституционности изменений, внесенных 65-ФЗ в закон о митингах, в постановлении КС также получили оценку изменения, внесенные в КоАП РФ. Кроме того, закон 65-й закон был проверен КС РФ на предмет соответствия Конституции России также с точки зрения соблюдения порядка его принятия. Анализу выводов и мотивировки суда по этим вопросам будут посвящены 2-я и 3-я часть моего комментария.
Автор — Иван Шиенок, адвокат.
Полную версию статьи можно прочитать здесь.
Во всяком случае, в его политически активной части. Масла в огонь подливали и скандальное молниеносное прохождение проекта закона через Федеральное собрание, полярные позиции депутатов Госдумы, так и не сумевших найти общую точку зрения в отношении будущего закона, необычайно жаркие парламентские дискуссии по поводу законопроекта…
В феврале текущего года прошлогодние события получили вполне логичное продолжение. Закон № 65-ФЗ был обжалован в Конституционном суде, который принял постановление от 14 февраля 2013 г. № 4-П, в котором разрешаются многие вопросы, связанные с конституционностью отдельных положений этого законодательного акта, их толкованием и применением. Усилиями КС РФ удалось развеять многие опасения относительно снижения в связи с принятием 65-го закона возможностей граждан по организации и проведению публичных мероприятий.
Однако значение постановления КС далеко не исчерпывается вопросами толкования положений закона № 65-ФЗ и оценкой их конституционности. Содержащиеся в нем правовые позиции Конституционного суда, использованная при их обосновании аргументация предоставляют в распоряжение юриста обширный материал для изучения конституционного права граждан на свободу собраний как одного из элементов, составляющих фундамент российской правовой системы. Кроме того, в постановлении затронуты некоторые аспекты права граждан на свободу слова и права свободно искать, передавать, распространять информацию.
Принятие постановления, содержащего трезвую юридическую оценку норм закона № 65-ФЗ и тем самым в значительной степени снимающего напряженность, возникшую после введения его в действие, имеет безусловное положительное значение. Однако не со всеми выводами суда и не со всякой их мотивировкой можно согласиться. Дискуссионный характер точки зрения КС РФ выявляет необходимость дальнейшего исследования соответствующих вопросов, к чему мне и хотелось бы призвать юристов. К исследованию, которому я и сам по мере сил пытался способствовать, представив на суд читателя небольшой комментарий к постановлению.
Первая часть моего комментария посвящена анализу правовой позиции КС РФ по вопросам, связанным с проверкой на соответствие Конституции изменений, внесенных законом № 65-ФЗ в ФЗ от 19 июня 2004 г. № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях».
Среди вопросов, рассмотренных КС РФ, в первую очередь обращает на себя внимание правовая позиция в отношении вновь введенного п.1.1 ч.2 ст.5 закона о митингах, который устанавливает ограничения для лиц, имеющих право быть организаторами подобных мероприятий. Они накладываются на тех, кто имеет неснятую или непогашенную судимость за совершение умышленного преступления против основ конституционного строя и безопасности государства или против общественных безопасности и порядка либо два и более раза привлекался к административной ответственности за правонарушения, предусмотренные статьями 5.38, 19.3, 20.1–20.3, 20.18 и 20.29 КоАП РФ — в течение срока, когда лицо считается подвергнутым наказанию.
КС РФ, признавая конституционной характер данной нормы права, исходил из правомерности установления законодателем ограничений права выступать организаторами публичных мероприятий для лиц, в отношении которых имеются сомнения в возможности организовать и провести мирное публичное мероприятие с соблюдением установленного законом порядка. Соглашаясь с этим подходом, я не могу не обратить внимание на то, что установленные законодателем ограничения в данном случае не вполне ему соответствуют. Рассматриваемая норма права ограничивает возможность выступать организатором публичных мероприятий не только для лиц, способность которых надлежащим образом провести публичное мероприятие в самом деле сомнительна, но и для граждан, в отношении которых, по моему мнению, отсутствуют объективные основания для такого предположения.
Во-первых, перечень преступлений, наличие судимости за совершение которых влечет ограничение права выступать организатором публичных мероприятий, чрезвычайно широк и включает, в частности, все преступления, предусмотренные разделом IX УК РФ (преступления против общественной безопасности и общественного порядка). Большинство из них никак не связаны с проведением подобных акций и не могут являться основанием для сомнений относительно способности лица выполнять функции их организатора. К схожим выводам приводит и анализ упомянутых в п.1.1 ч.2 ст.5 закона о митингах административных правонарушений.
Во-вторых, п. 1.1 ч. 2 ст. 5 закона о митингах применяется в отношении всех лиц, имеющих судимость за указанные в нем преступления и административные правонарушения вне зависимости от обстоятельств конкретного дела и не предусматривает возможности гражданина приводить доводы в пользу того, что применение к нему данной санкции не требуется. Полагаю, что при таких обстоятельствах п. 1.1 ч. 2 ст. 5 закона о митингах не может быть признан соответствующим Конституции России.
Необходимо отдать должное КС РФ в том, что он обоснованно указал в постановлении на необходимость ограничительного толкования рассматриваемой нормы права, в соответствии с которым запрет для лица быть организатором публичных мероприятий не препятствует ему обращаться к другим с просьбами организовать такие акции, оказывать им содействие и не запрещает принимать участие в публичных мероприятиях. Эта оговорка в значительной степени снижает негативные последствия данной нормы для реализации гражданами своего конституционного права на свободу собраний.
Важным положительным итогом завершилась проверка КС РФ новой редакции ч. 1 ст. 10 закона о митингах, предусматривающей, что организатор публичного мероприятия и иные граждане с момента согласования публичного мероприятия имеют право беспрепятственно информировать граждан о месте, времени и целях его проведения, а также призывать к участие в нем. Ведь эта норма права при ее буквальном толковании предоставляет гражданам более узкие возможности для проведения предварительной агитации по сравнению с ранее действовавшим законодательством, поскольку предыдущая редакция ч. 1 ст. 10 закона о митингах допускала возможность проведения предварительной агитации с момента подачи организатором публичного мероприятия уведомления о его проведении.
КС РФ в постановлении дал правильное толкование новой редакции ч. 1 ст. 10 закона о митингах, обратив внимание на ряд важных аспектов. Во-первых, он указал на то, что данная норма не создает препятствий для предварительного оповещения организатором публичного мероприятия граждан о его проведении, в том числе до согласования места и времени проведения мероприятия. В отличие от предварительной агитации, такое оповещение не должно содержать призывов к участию в предстоящем публичном мероприятии.
Во-вторых, КС РФ обратил внимание на то, что эти положения закона о митингах распространяют свое действие исключительно на те публичные мероприятия, в отношении которых законом предусмотрено требование о предварительном согласовании места и времени их проведения. Предварительная агитация о проведении публичных мероприятий, для которых такое согласование не требуется, может начинаться в любое удобное для организаторов время.
В-третьих, важным является вывод КС РФ о том, что публичное мероприятие считается согласованным не только в случае получения его организатором от органов государственной власти или местного самоуправления прямого подтверждения, но и если в установленный законом срок от указанных лиц не поступило предложение об изменении места и времени его проведения. Соответственно, по истечении данного срока предварительная агитация о проведении публичного мероприятия может проводиться в общем порядке.
В-четвертых, в постановлении КС РФ выразил важнейшую правовую позицию о недопустимости произвольного запрета органами государственной власти проведения публичного мероприятия, изменения времени или места его проведения. Предложение органов власти об изменении времени или места проведения публичного мероприятия во всех случаях должно быть мотивированным. Все эти выводы КС РФ позволяют согласиться с его итоговым решением о соответствии указанных положений закона Конституции России.
Чрезвычайный интерес представляет оценка КС РФ конституционности новых положений п.7.1 ч.4 ст.5 закона о митингах, в соответствии с которым организатор публичного мероприятия обязан принять меры, чтобы не допустить превышения указанного в уведомлении на проведение публичного мероприятия количества его участников, если оно создает угрозы — общественному порядку, безопасности, в том числе пришедших на акцию, ущерба имуществу.
КС РФ признал эту норму права соответствующей Конституции России. Однако конституционность данных положений закона, с моей точки зрения, может быть поставлена под сомнение.
Общий ход рассуждений КС РФ в этом вопросе основан на том, что они направлены на обеспечение общественного порядка и безопасности граждан. Полностью соглашаясь с этим суждением, я тем не менее вынужден отметить, что благие намерения законодателя, к сожалению, в данном случае не получили адекватного выражения в нормах закона.
Прежде всего, задача защиты интересов прав и охраняемых законом интересов одних лиц в этом случае решается законодателем за счет возложения дополнительных обязанностей на других. Это могло бы являться обоснованным только при наличии реальной и существенной угрозы охраняемым правам и интересам граждан, оправдывающей необходимость столь серьезной меры защиты. Однако нарушение прав граждан, их законных интересов, а равно законных интересов общества и государства, с моей точки зрения, является не более чем гипотетической возможностью, которую публичная власть не вправе сбрасывать со счетов, но не настолько вероятной, чтобы при проведении любого публичного мероприятия связывать его организатора дополнительными обязанностями. Возможность причинения вреда вследствие чрезвычайно большого количества участников публичного мероприятия, которую в данном случае, действительно, нельзя исключать, должна учитываться государством при принятии собственных мер по обеспечению общественной безопасности и общественного порядка.
Более того, организатор публичного мероприятия, будучи частным лицом, как правило не обладает достаточными знаниями, навыками, умениями, позволяющими ему правильно оценить количество его участников, осознать возникшие в связи с этим угрозы и принять меры по их устранению. Следовательно, избранный законодателем путь решения проблемы обеспечения общественной безопасности и порядка при проведении публичного мероприятия с большой вероятностью может не привести к достижению поставленных целей. С другой стороны, права организатора подобной акции оказываются при этом существенно ограниченными — настолько, что он рискует оказаться перед необходимостью выбирать между добросовестным исполнением требований п.7.1 ч.4 ст. 5 закона о митингах и непосредственным участием в организуемом им мероприятии. В такой ситуации исполнение им требований этой нормы повлечет умаление его собственных конституционных прав, что исключает возможность признания данной нормы права соответствующей Конституции России.
Позиция КС РФ в отношении привлечения организатора публичного мероприятия к гражданско-правовой ответственности за вред, причиненный его участниками третьим лицам (ч.6 ст.5 закона о митингах), по своей внутренней логике схожа со взглядом суда по предыдущему вопросу. Она признана судом соответствующей Конституции России, хотя и с некоторыми оговорками.
В общем виде КС РФ объясняет возложение на организатора публичного мероприятия ответственности за причиненный его участниками вред его заинтересованностью в том, чтобы «проводимое им публичное мероприятие достигло своей цели и не повлекло нарушение общественного порядка и общественной безопасности, прав и свобод». Однако проведение такой акции всегда имеет в виду достижение каких-либо общих целей, которые ее организатор и участники полагают соответствующими интересам всего общества, а не только частным интересам организатора. Более того, последний непосредственно может вообще не иметь какой-либо личной заинтересованности в проведении публичного мероприятия и действовать, например, из чувства долга. Исходя из того, что право граждан на свободу собраний имеет общую ценность, а его реализация путем проведения подобных акций также служит интересам всего общества, граждане в равной мере должны нести риск наступления неблагоприятных последствий. Следовательно, вышеприведенный аргумент КС РФ не может служить основанием для возложения на организатора публичного мероприятия ответственности за действия третьих лиц.
Допустимость привлечения организатора публичного мероприятия к гражданско-правовой ответственности за действия третьих лиц КС РФ связывает с его особой ролью в поддержании общественного порядка и общественной безопасности во время публичного мероприятия, предполагающей необходимость проявления надлежащей заботы о соблюдении всеми его участниками условий и регламента его проведения. Эта роль, по мнению суда, обусловлена тем, что у организатора есть соответствующие обязанности, исполнение которых обеспечивается правом обращаться к уполномоченному представителю органа внутренних дел с просьбой удалять с места проведения публичного мероприятия граждан, не выполняющих законные требования его организатора.
Рассматриваемый довод КС РФ по сути является основным аргументом, позволившим суду сделать вывод о конституционном характере ч.6 ст.5 закона о митингах. В сущности он воспроизводит логику суда в отношении установления обязанности организатора публичного мероприятия не допускать превышения заранее заявленного числа его участников. Соответственно, против него могут быть сделаны аналогичные возражения, сводящиеся к тому, что организатор такой акции является частным лицом, деятельность которого подчинена прежде всего цели реализации собственных конституционных прав, при этом он не обладает ни навыками, ни фактическими возможностями, необходимыми для обеспечения общественного порядка.
По указанным причинам утверждение КС РФ о наличии у организатора публичного мероприятия настолько значительной роли в обеспечении порядка и безопасности при его проведении, что ее неудовлетворительное исполнение может служить основанием для возложения на него ответственности за действия третьих лиц, представляется мне преувеличением. По моему мнению, каких-либо оснований для повышенной ответственности организатора такой акции не имеется, а его привлечение к гражданско-правовой ответственности за причиненный в ходе публичного мероприятия вред возможно только на общих основаниях.
КС РФ признал соответствующими Конституции России положения ч.1.1 ст.7 закона о митингах, касающихся пикетирования. Во-первых, согласно этой норме, уведомления о такой акции, осуществляемой одним участником, не требуется. Во-вторых, минимальное допустимое расстояние между лицами, осуществляющими указанное пикетирование, определяется законом субъекта Российской Федерации; но не может быть более пятидесяти метров. В-третьих, совокупность актов пикетирования, осуществляемого одним участником, объединенных единым замыслом и общей организацией, может быть признана решением суда по конкретному гражданскому, административному или уголовному делу одним публичным мероприятием.
С моей точки зрения, вывод КС РФ о соответствии Конституции России установленной законодателем возможности признания нескольких актов одиночного пикетирования единым публичным мероприятием является правильным. Данное положение закона имеет целью предотвращение злоупотребления гражданами своим правом на такие акции и при этом не нарушает прав и законных интересов других лиц. Однако я не могу согласиться с выводом КС РФ о конституционности положений, предписывающих соблюдение минимального расстояния между пикетами. Несмотря на то что данная норма права также имеет целью борьбу с незаконным проведением под видом одиночного пикетирования иных публичных мероприятий, она, по моему мнению, все же не может быть признана конституционной, поскольку одновременно запрещает и добросовестное поведение граждан, которые могут одновременно проводить одиночные пикеты в одном месте совершенно независимо друг от друга. Это является существенным ограничением их прав.
КС РФ также признал конституционной ч. 1 ст. 8 закона о митингах, предусматривающей, что органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяют единые специально отведенные места для массовых акций. При этом суд обратил внимание на два важных обстоятельства. Во-первых, на то, что определение таких мест имеет целью создание для граждан дополнительных возможностей для реализации своих прав и не препятствует выбору иного места их проведения. Во-вторых, органы власти обязаны отводить места для проведения публичных мероприятий как минимум в каждом городском округе или муниципальном районе. Полагаю, что с оценкой судом этих положений закона о митингах следует согласиться.
Помимо проверки конституционности изменений, внесенных 65-ФЗ в закон о митингах, в постановлении КС также получили оценку изменения, внесенные в КоАП РФ. Кроме того, закон 65-й закон был проверен КС РФ на предмет соответствия Конституции России также с точки зрения соблюдения порядка его принятия. Анализу выводов и мотивировки суда по этим вопросам будут посвящены 2-я и 3-я часть моего комментария.
Автор — Иван Шиенок, адвокат.
Полную версию статьи можно прочитать здесь.
Нет комментариев