Георгий Смирнов → Перспективы создания в России финансовой полиции
В области противодействия правонарушениям в сфере государственных финансов можно выделить три основных направления деятельности.
Во-первых, финансовая разведка. Это аналитическая обработка информации о финансово-хозяйственной деятельности резидентов и нерезидентов в целях выявления подозрительных финансовых операций и сделок на основе разработанных критериев. В России эту функцию в настоящее время осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу. Следует отметить, что Росфинмониторинг не наделен полномочиями по проведению оперативно-розыскной деятельности, а осуществляет информационно-аналитическую работу в рассматриваемой сфере. В случае выявления подозрительных сделок или операций он передает соответствующие материалы о них в органы, уполномоченные производить ОРД или предварительное расследование.
Во-вторых, финансовый контроль. Он состоит в проверке (аудите) финансово-хозяйственной деятельности организаций. Этой функцией наделены различные органы государственного финансового контроля. В сфере налогообложения она реализуется налоговым органом в рамках полномочий по осуществлению налогового администрирования и налогового контроля. В области контроля за исполнением федерального бюджета ее реализация возложена на Счетную палату РФ. Органы государственного финансового контроля также не наделены полномочиями по проведению ОРД, а функция выявления финансовых преступлений для них является сопутствующей. В случае выявления признаков преступления эти органы тоже передают материалы в органы предварительного расследования. Официальная статистика свидетельствует о том, что не более 8% налоговых преступлений было выявлено по результатам проверок налоговых органов. Подавляющее же большинство преступлений (около 85%) выявлялось органами внутренних дел, которые были уполномочены проводить ОРД в рассматриваемой сфере. И эти статистические показатели оставались устойчивыми на протяжении многих лет.
Наконец, выявление и раскрытие финансовых преступлений методами и средствами оперативно-розыскной деятельности. Это особого вида государственная деятельность, осуществляемая преимущественно негласно оперативными подразделениями уполномоченных на то государственных органов путем проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Так, например, в рамках ОРД имеется возможность негласно прослушивать телефонные и иные переговоры лиц, заподозренных в причастности к преступлению. Во многих случаях именно по результатам этого оперативно-розыскного мероприятия удавалось доказать умысел на совершение преступления или предварительный сговор отдельных участников преступного уклонения от уплаты налогов. Доказать можно было и причастность конкретных лиц к деятельности той или иной фиктивной организации (так называемой фирме-однодневке либо компании-прокладке), используемой в преступной схеме. Применялось также легендированное оперативное внедрение в компанию под видом наемного работника. С его помощью удавалось произвести оперативное документирование таких фактов, как выплата наличными денежными средствами части заработной платы, сокрытой от налогообложения, либо ведение так называемой двойной бухгалтерии. Удавалось и установить источник происхождения и направление движения не отраженных в бухгалтерском учете материальных ценностей и денежных средств. Практиковались также оперативно-тактические комбинации, которые были основаны на легендированном внедрении в преступные схемы организаций, специально созданных органом, осуществляющим ОРД, в целях документирования преступной деятельности.
С 1993 года деятельность по выявлению и раскрытию налоговых преступлений осуществлял Департамент налоговой полиции, существовавший на правах госкомитета. В 1995 году он был переименован в Федеральную службу налоговой полиции. В 2003 году это ведомство было упразднено, а его функции снова переданы в компетенцию органов внутренних дел.
С принятием Федерального закона от 06.12.2011 № 407-ФЗ органы внутренних дел фактически отстранены от выявления налоговых преступлений. Этим законом в УПК РФ введена норма, согласно которой единственным поводом для возбуждения уголовных дел о преступлениях в сфере налогообложения являются материалы проверки налоговых органов. Тем самым органы внутренних дел, по сути, освобождены от выявления налоговых преступлений, которое было передано узкоспециализированному ведомству, в данном случае – налоговому органу.
Следует отметить, что в мировой практике не нова идея концентрации всех либо отдельных функций по противодействию преступлениям в финансовой сфере не в полицейском ведомстве, а в отдельном узкоспециализированном органе государственной власти (который входит в состав правительства или подчинен непосредственно главе государства) либо в подразделении какого-либо ведомства экономического блока.
Например, такое разграничение функций противодействия общеуголовной и финансовой преступности между полицейским и другими ведомствами существуют в США, Великобритании (Служба внутренних доходов в этих странах входит в Минфин), Франции, Италии (Финансовая гвардия Италии подчиняется Министру экономики и финансов). В странах постсоветского пространства финансовая полиция, не входящая в МВД, создана в Белоруссии, Грузии Киргизии, Казахстане.
С учетом наметившейся тенденции и сделанного шага по передаче функции выявления налоговых преступлений от органов внутренних дел узкоспециализированному ведомству, а также зарубежного опыта, может быть сделан вывод о следующих возможных направлениях совершенствования функции по выявлению и раскрытию финансовых преступлений в России.
Во-первых, возможно наделение налогового органа Федеральной налоговой службы полномочиями органа дознания для выявления признаков преступления посредством проведения ОРД (с последующей передачей материалов в органы предварительного следствия), а также осуществления оперативного сопровождения предварительного расследования.
Этот вариант реформы является менее затратным, однако и менее эффективным, так как предполагает решение лишь одной из стоящих перед правоохранительной системой задач – совершенствование системы противодействия налоговой, но не всей финансовой преступности. В настоящее же время в России остро стоят вопросы противодействия коррупции в области приватизации, распределения и расходования средств государственного и муниципального бюджетов и внебюджетных фондов, в том числе при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. В равной мере это относится и к противодействию коррупции в сфере управления деятельностью государственных корпораций и компаний с государственным участием. В этой сфере широко распространены схемы вывода активов по фиктивным сделкам в аффилированные компании и в дальнейшем – за рубеж на счета оффшорных фирм. Особую озабоченность вызывает ситуация в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Таким образом, предпочтительной видится модель реформы, предполагающая создание в стране качественно нового государственного органа, который осуществлял бы в полном объеме функцию по выявлению и раскрытию преступлений, посягающих на финансовую систему государства, – Финансовой полиции Российской Федерации. В частности, к предмету ведения этого государственного органа можно было бы отнести, помимо задач, связанных с противодействием преступлениям в фискальной сфере, также выявление, пресечение и раскрытие преступных деяний в области расходования средств государственных и муниципальных бюджетов и внебюджетных фондов. Это позволило бы решать задачу противодействия финансовой преступности комплексно.
Следует отметить, что результативность противодействия правонарушениям в финансовой сфере во многом зависит не только от эффективности каждого из перечисленных выше трех направлений государственной деятельности (информационно-аналитической разведки, финансового контроля и непосредственно ОРД), но и от того, насколько скоординированно и слаженно они будут осуществляться.
С учетом этого предлагается объединить функции финансовой разведки и ОРД в области противодействия финансовым преступлениям, создав новое ведомство на информационной и кадровой базе Росфинмониторинга. Для этого необходимо реорганизовать его в Финансовую полицию РФ с сохранением у ведомства функции финансовой разведки и наделением его, в качестве основного вида деятельности, функцией по выявлению, раскрытию и предупреждению преступлений, посягающих на финансовую систему государства, с применением методов и средств ОРД.
Объединение функций финансовой разведки и выявления преступлений в финансовой сфере в одном государственном органе позволит эффективно и оперативно проверять и реализовывать информацию о подозрительных финансовых сделках и операциях методами и средствами ОРД, а при наличии признаков преступления – передавать качественный и полный материал в следственные органы.
В целях обеспечения единообразия государственной политики в области регулирования государственных финансов, а также в сфере противодействия преступлениям в данной области, предлагается подчинить новое ведомство непосредственно Президенту РФ либо Председателю Правительства РФ в качестве самостоятельного государственного органа исполнительной власти.
Подобная модель организации также позволит снизить коррупциогенные риски и риски, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями внутри нового ведомства.
С другими опубликованными на «Право.Ru» материалами автора можно познакомиться здесь.
Во-первых, финансовая разведка. Это аналитическая обработка информации о финансово-хозяйственной деятельности резидентов и нерезидентов в целях выявления подозрительных финансовых операций и сделок на основе разработанных критериев. В России эту функцию в настоящее время осуществляет Федеральная служба по финансовому мониторингу. Следует отметить, что Росфинмониторинг не наделен полномочиями по проведению оперативно-розыскной деятельности, а осуществляет информационно-аналитическую работу в рассматриваемой сфере. В случае выявления подозрительных сделок или операций он передает соответствующие материалы о них в органы, уполномоченные производить ОРД или предварительное расследование.
Во-вторых, финансовый контроль. Он состоит в проверке (аудите) финансово-хозяйственной деятельности организаций. Этой функцией наделены различные органы государственного финансового контроля. В сфере налогообложения она реализуется налоговым органом в рамках полномочий по осуществлению налогового администрирования и налогового контроля. В области контроля за исполнением федерального бюджета ее реализация возложена на Счетную палату РФ. Органы государственного финансового контроля также не наделены полномочиями по проведению ОРД, а функция выявления финансовых преступлений для них является сопутствующей. В случае выявления признаков преступления эти органы тоже передают материалы в органы предварительного расследования. Официальная статистика свидетельствует о том, что не более 8% налоговых преступлений было выявлено по результатам проверок налоговых органов. Подавляющее же большинство преступлений (около 85%) выявлялось органами внутренних дел, которые были уполномочены проводить ОРД в рассматриваемой сфере. И эти статистические показатели оставались устойчивыми на протяжении многих лет.
Наконец, выявление и раскрытие финансовых преступлений методами и средствами оперативно-розыскной деятельности. Это особого вида государственная деятельность, осуществляемая преимущественно негласно оперативными подразделениями уполномоченных на то государственных органов путем проведения оперативно-розыскных мероприятий.
Так, например, в рамках ОРД имеется возможность негласно прослушивать телефонные и иные переговоры лиц, заподозренных в причастности к преступлению. Во многих случаях именно по результатам этого оперативно-розыскного мероприятия удавалось доказать умысел на совершение преступления или предварительный сговор отдельных участников преступного уклонения от уплаты налогов. Доказать можно было и причастность конкретных лиц к деятельности той или иной фиктивной организации (так называемой фирме-однодневке либо компании-прокладке), используемой в преступной схеме. Применялось также легендированное оперативное внедрение в компанию под видом наемного работника. С его помощью удавалось произвести оперативное документирование таких фактов, как выплата наличными денежными средствами части заработной платы, сокрытой от налогообложения, либо ведение так называемой двойной бухгалтерии. Удавалось и установить источник происхождения и направление движения не отраженных в бухгалтерском учете материальных ценностей и денежных средств. Практиковались также оперативно-тактические комбинации, которые были основаны на легендированном внедрении в преступные схемы организаций, специально созданных органом, осуществляющим ОРД, в целях документирования преступной деятельности.
С 1993 года деятельность по выявлению и раскрытию налоговых преступлений осуществлял Департамент налоговой полиции, существовавший на правах госкомитета. В 1995 году он был переименован в Федеральную службу налоговой полиции. В 2003 году это ведомство было упразднено, а его функции снова переданы в компетенцию органов внутренних дел.
С принятием Федерального закона от 06.12.2011 № 407-ФЗ органы внутренних дел фактически отстранены от выявления налоговых преступлений. Этим законом в УПК РФ введена норма, согласно которой единственным поводом для возбуждения уголовных дел о преступлениях в сфере налогообложения являются материалы проверки налоговых органов. Тем самым органы внутренних дел, по сути, освобождены от выявления налоговых преступлений, которое было передано узкоспециализированному ведомству, в данном случае – налоговому органу.
Следует отметить, что в мировой практике не нова идея концентрации всех либо отдельных функций по противодействию преступлениям в финансовой сфере не в полицейском ведомстве, а в отдельном узкоспециализированном органе государственной власти (который входит в состав правительства или подчинен непосредственно главе государства) либо в подразделении какого-либо ведомства экономического блока.
Например, такое разграничение функций противодействия общеуголовной и финансовой преступности между полицейским и другими ведомствами существуют в США, Великобритании (Служба внутренних доходов в этих странах входит в Минфин), Франции, Италии (Финансовая гвардия Италии подчиняется Министру экономики и финансов). В странах постсоветского пространства финансовая полиция, не входящая в МВД, создана в Белоруссии, Грузии Киргизии, Казахстане.
С учетом наметившейся тенденции и сделанного шага по передаче функции выявления налоговых преступлений от органов внутренних дел узкоспециализированному ведомству, а также зарубежного опыта, может быть сделан вывод о следующих возможных направлениях совершенствования функции по выявлению и раскрытию финансовых преступлений в России.
Во-первых, возможно наделение налогового органа Федеральной налоговой службы полномочиями органа дознания для выявления признаков преступления посредством проведения ОРД (с последующей передачей материалов в органы предварительного следствия), а также осуществления оперативного сопровождения предварительного расследования.
Этот вариант реформы является менее затратным, однако и менее эффективным, так как предполагает решение лишь одной из стоящих перед правоохранительной системой задач – совершенствование системы противодействия налоговой, но не всей финансовой преступности. В настоящее же время в России остро стоят вопросы противодействия коррупции в области приватизации, распределения и расходования средств государственного и муниципального бюджетов и внебюджетных фондов, в том числе при осуществлении закупок для государственных и муниципальных нужд. В равной мере это относится и к противодействию коррупции в сфере управления деятельностью государственных корпораций и компаний с государственным участием. В этой сфере широко распространены схемы вывода активов по фиктивным сделкам в аффилированные компании и в дальнейшем – за рубеж на счета оффшорных фирм. Особую озабоченность вызывает ситуация в сфере жилищно-коммунального хозяйства.
Таким образом, предпочтительной видится модель реформы, предполагающая создание в стране качественно нового государственного органа, который осуществлял бы в полном объеме функцию по выявлению и раскрытию преступлений, посягающих на финансовую систему государства, – Финансовой полиции Российской Федерации. В частности, к предмету ведения этого государственного органа можно было бы отнести, помимо задач, связанных с противодействием преступлениям в фискальной сфере, также выявление, пресечение и раскрытие преступных деяний в области расходования средств государственных и муниципальных бюджетов и внебюджетных фондов. Это позволило бы решать задачу противодействия финансовой преступности комплексно.
Следует отметить, что результативность противодействия правонарушениям в финансовой сфере во многом зависит не только от эффективности каждого из перечисленных выше трех направлений государственной деятельности (информационно-аналитической разведки, финансового контроля и непосредственно ОРД), но и от того, насколько скоординированно и слаженно они будут осуществляться.
С учетом этого предлагается объединить функции финансовой разведки и ОРД в области противодействия финансовым преступлениям, создав новое ведомство на информационной и кадровой базе Росфинмониторинга. Для этого необходимо реорганизовать его в Финансовую полицию РФ с сохранением у ведомства функции финансовой разведки и наделением его, в качестве основного вида деятельности, функцией по выявлению, раскрытию и предупреждению преступлений, посягающих на финансовую систему государства, с применением методов и средств ОРД.
Объединение функций финансовой разведки и выявления преступлений в финансовой сфере в одном государственном органе позволит эффективно и оперативно проверять и реализовывать информацию о подозрительных финансовых сделках и операциях методами и средствами ОРД, а при наличии признаков преступления – передавать качественный и полный материал в следственные органы.
В целях обеспечения единообразия государственной политики в области регулирования государственных финансов, а также в сфере противодействия преступлениям в данной области, предлагается подчинить новое ведомство непосредственно Президенту РФ либо Председателю Правительства РФ в качестве самостоятельного государственного органа исполнительной власти.
Подобная модель организации также позволит снизить коррупциогенные риски и риски, связанные со злоупотреблением должностными полномочиями внутри нового ведомства.
С другими опубликованными на «Право.Ru» материалами автора можно познакомиться здесь.
Создание на базе Росфинмониторинга Финполиции, наделенной полномочиями, в том числе и ОРД, позволит решить эту проблему.