Денис Примаков → Будет ли побеждена коррупция в госзакупках: достоинства и недостатки законопроекта о ФКС
С прошлой недели депутаты Госдумы спешно рассматривают многочисленные поправки ко второму чтению законопроекта «О федеральной контрактной системе», чтобы успеть принять его к концу осенней сессии. Этот документ призван улучшить систему государственных закупок, оказавшуюся не менее коррупционной, чем от нее ожидали, а потому достоин внимательного рассмотрения в сравнении с существующим правовым режимом.
Основной недостаток действующего законодательства о госзакупках и способы его устранения
Основным недостатком действующего ФЗ-94 является решительный отказ законодателя при создании механизма госзакупок от приоритета квалификационного отбора в пользу минимальной цены заявки – в п.4 ст.28 ФЗ-94 весовой приоритет отдается ценовому критерию перед такими критериями, как качество товара, сроки поставки или выполнения работ. Этот порядок имеет негативные последствия. Во-первых, порождается такое негативное явление, как демпинг, от которого страдают не только поставщики услуг, но и заказчики, вынужденные покупать дешевый товар не лучшего качества. Во-вторых, приоритет цены плохо сказывается на профессиональном уровне тех, кто предоставляет услуги и выполняет работы, ведь для большинства видов закупок, перечисленных вес квалификационных критериев не может превышать 20%. Только при проведении конкурсов на НИР и ОКР, как и на технологические работы, заказчик вправе применять критерии «качественные характеристики товара» или «качество работ, услуг и (или) квалификация участников конкурса» с весовым коэффициентом 45%, однако такие меры не всегда являются достаточными для избрания лучшего по качеству поставщика.
В законопроекте о федеральной контрактной системе эти вопросы решаются двумя мерами. Первая, предусмотренная в ст.31 Законопроекта о ФКС, уравнивает параметр «цена» с четырьмя другими параметрами (качественные характеристики, расходы на эксплуатацию, страна происхождения товара и квалификация участников процедур). При этом помимо расчета цены контракта участник должен предоставить гарантийное письмо от производителя или иной документ, подтверждающий возможность поставить товар по цене, указанной в заявке. Одновременно, согласно ст.35, заявки с демпинговой ценой (на 25% и более от начальной цены закупок, если нет обоснования снижения) отклоняются. При проведении закупок на выполнение НИР, НИОКР или технологических работ такие заявки отклоняются независимо от наличия обоснования.
Вторая мера – введение двух новых способов распределения госзаказов: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс. Участники конкурса с ограниченным участием, в соответствии со ст.30 законопроекта, сначала проходят предквалификационный отбор, в ходе которого заказчик выясняет их квалификацию, и только потом они могут участвовать в конкурсе.
План против хаоса
Действующий закон о госзакупках не позволяет избавиться от коррупционных рисков из-за того, что госзакупки проводятся без долгосрочного плана. В результате, во-первых, до объявления закупки нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить потенциальные злоупотребления. Во-вторых, появляется возможность заранее предупредить о предстоящих закупках дружественные чиновникам компании, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе. Неаффилированные же поставщики и подрядчики узнают о закупке только в момент ее объявления и зачастую не имеют достаточного времени на подготовку.
С точки же зрения бюджетных затрат хаотичный график закупок, как правило, означает невозможность привести их стоимость в соответствие с лимитами финансирования, что оборачивается необходимостью сверхлимитного финансирования. А для бизнеса существующая система означает невозможность согласования планов госзакупок и планов собственного производства, что не позволяет поставщикам и подрядчикам использовать госзаказ для развития производства. Ведь нынешняя система предусматривает закупки только на три-шесть месяцев вперед, максимум — на год. При этом неизвестно, какие объемы данной конкретной продукции и по каким ценам будет закупать государство в следующем году.
Законопроект о ФКС, восприняв зарубежный опыт, в частности аналогичный закон США, вводит обязательное прогнозирование и планирование госзакупок в виде составления госучреждениями прогнозов, планов и планов-графиков закупок. При этом «сводный прогноз закупок является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации или субъекта РФ» (ст.17). Другими словами, прогноз закупок жестко привязывается к программам развития экономики и социальной сферы.
Недостатки законопроекта
Однако есть в законопроекте о ФКС и спорные моменты. Например, введение возможности размещения заказа путем проведения «конкурса с ограниченным участием» может привести к необоснованному ограничению в допуске участников к торгам. Поскольку выбор этого способа размещения заказа в каждом конкретном случае останется за заказчиком, неизбежно создается благоприятная почва для всевозможных злоупотреблений с его стороны. Причем широкое усмотрение заказчика предусмотрено не только при выборе процедуры, но и при непосредственном проведении такого конкурса: например, законопроект дает ему право требовать любые письменные доказательства от участника для подтверждения своей квалификации. Аналогичная ситуация и с таким способом размещения заказа, как запрос предложений, в соответствии с которым заказчик самостоятельно выбирает победителя после проведения переговоров. Что касается предложений о повышении ответственности заказчиков, а именно об ограничениях при формировании состава комиссии (п.5 ст.37), то в этом случае позитивное звучание предложения нивелируется тем, что отсутствуют открытые процедуры выявления личной заинтересованности члена комиссии либо факта оказания на него влияния. Не ясно, на каких основаниях и в каком порядке будут приниматься решения о замене или отводе заинтересованного лица в комиссии.
Еще один вызывающий настороженное отношение фрагмент законопроекта о ФКС касается возможности заказчика расторгать контракт с поставщиком в одностороннем порядке. Да, в десятидневный срок исполнитель может обжаловать в контрольный орган такие решения заказчика, но это не является достаточной гарантией от произвола. Попыткой преодолеть этот недостаток законопроекта является введение дополнительной гарантии для исполнителей – стадию экспертизы, которая и должна выявить основания для расторжения контракта, но ее механизм не прописан. В этой ситуации можно было бы использовать идею альтернативного законопроекта ФАС, предусматривавшего, как для заказчиков, так и для поставщиков возможность быстрого (в течение 10 дней) расторжения контрактов с помощью специальной административной процедуры на основании решений межведомственной комиссии. По результатам расторжения контракта происходит взыскание штрафных санкций и возмещение ущерба с виновной стороны.
Сомнения вызывают и положения законопроекта относительно проведению экспертизы результатов контрактов (п.3 ст.83) и в отношении общественного контроля (ст.4) – они неконкретны. Говорится о том, что могут привлекаться эксперты и экспертные организации, но не установлены процедуры, порядок, методы и подходы проведения экспертизы результатов контрактов, порядок и формы привлечения экспертов. Такая же ситуация обстоит и с общественным контролем – не прописаны ни полномочия, ни субъектный состав контролеров.
Наконец, в законопроекте о ФКС не нашлось место предложениям ФАС о формировании библиотеки типовых контрактов и стандартных спецификаций, которые полностью соответствуют зарубежной практике. Между тем она сэкономила бы время заказчикам на разработку требований при закупке типовой продукции.
Основные выводы
Предложенные законопроектом о ФКС новации, во-первых, стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов. Во-вторых, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов. В-третьих, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности. Но при этом необходимо учесть и те спорные моменты, которые имеются в этом законопроекте.
Основной недостаток действующего законодательства о госзакупках и способы его устранения
Основным недостатком действующего ФЗ-94 является решительный отказ законодателя при создании механизма госзакупок от приоритета квалификационного отбора в пользу минимальной цены заявки – в п.4 ст.28 ФЗ-94 весовой приоритет отдается ценовому критерию перед такими критериями, как качество товара, сроки поставки или выполнения работ. Этот порядок имеет негативные последствия. Во-первых, порождается такое негативное явление, как демпинг, от которого страдают не только поставщики услуг, но и заказчики, вынужденные покупать дешевый товар не лучшего качества. Во-вторых, приоритет цены плохо сказывается на профессиональном уровне тех, кто предоставляет услуги и выполняет работы, ведь для большинства видов закупок, перечисленных вес квалификационных критериев не может превышать 20%. Только при проведении конкурсов на НИР и ОКР, как и на технологические работы, заказчик вправе применять критерии «качественные характеристики товара» или «качество работ, услуг и (или) квалификация участников конкурса» с весовым коэффициентом 45%, однако такие меры не всегда являются достаточными для избрания лучшего по качеству поставщика.
В законопроекте о федеральной контрактной системе эти вопросы решаются двумя мерами. Первая, предусмотренная в ст.31 Законопроекта о ФКС, уравнивает параметр «цена» с четырьмя другими параметрами (качественные характеристики, расходы на эксплуатацию, страна происхождения товара и квалификация участников процедур). При этом помимо расчета цены контракта участник должен предоставить гарантийное письмо от производителя или иной документ, подтверждающий возможность поставить товар по цене, указанной в заявке. Одновременно, согласно ст.35, заявки с демпинговой ценой (на 25% и более от начальной цены закупок, если нет обоснования снижения) отклоняются. При проведении закупок на выполнение НИР, НИОКР или технологических работ такие заявки отклоняются независимо от наличия обоснования.
Вторая мера – введение двух новых способов распределения госзаказов: конкурс с ограниченным участием и двухэтапный конкурс. Участники конкурса с ограниченным участием, в соответствии со ст.30 законопроекта, сначала проходят предквалификационный отбор, в ходе которого заказчик выясняет их квалификацию, и только потом они могут участвовать в конкурсе.
План против хаоса
Действующий закон о госзакупках не позволяет избавиться от коррупционных рисков из-за того, что госзакупки проводятся без долгосрочного плана. В результате, во-первых, до объявления закупки нельзя оценить ее необходимость и обоснованность объявленной цены, следовательно, предотвратить потенциальные злоупотребления. Во-вторых, появляется возможность заранее предупредить о предстоящих закупках дружественные чиновникам компании, чтобы те лучше подготовились к участию в конкурсе. Неаффилированные же поставщики и подрядчики узнают о закупке только в момент ее объявления и зачастую не имеют достаточного времени на подготовку.
С точки же зрения бюджетных затрат хаотичный график закупок, как правило, означает невозможность привести их стоимость в соответствие с лимитами финансирования, что оборачивается необходимостью сверхлимитного финансирования. А для бизнеса существующая система означает невозможность согласования планов госзакупок и планов собственного производства, что не позволяет поставщикам и подрядчикам использовать госзаказ для развития производства. Ведь нынешняя система предусматривает закупки только на три-шесть месяцев вперед, максимум — на год. При этом неизвестно, какие объемы данной конкретной продукции и по каким ценам будет закупать государство в следующем году.
Законопроект о ФКС, восприняв зарубежный опыт, в частности аналогичный закон США, вводит обязательное прогнозирование и планирование госзакупок в виде составления госучреждениями прогнозов, планов и планов-графиков закупок. При этом «сводный прогноз закупок является частью прогноза социально-экономического развития Российской Федерации или субъекта РФ» (ст.17). Другими словами, прогноз закупок жестко привязывается к программам развития экономики и социальной сферы.
Недостатки законопроекта
Однако есть в законопроекте о ФКС и спорные моменты. Например, введение возможности размещения заказа путем проведения «конкурса с ограниченным участием» может привести к необоснованному ограничению в допуске участников к торгам. Поскольку выбор этого способа размещения заказа в каждом конкретном случае останется за заказчиком, неизбежно создается благоприятная почва для всевозможных злоупотреблений с его стороны. Причем широкое усмотрение заказчика предусмотрено не только при выборе процедуры, но и при непосредственном проведении такого конкурса: например, законопроект дает ему право требовать любые письменные доказательства от участника для подтверждения своей квалификации. Аналогичная ситуация и с таким способом размещения заказа, как запрос предложений, в соответствии с которым заказчик самостоятельно выбирает победителя после проведения переговоров. Что касается предложений о повышении ответственности заказчиков, а именно об ограничениях при формировании состава комиссии (п.5 ст.37), то в этом случае позитивное звучание предложения нивелируется тем, что отсутствуют открытые процедуры выявления личной заинтересованности члена комиссии либо факта оказания на него влияния. Не ясно, на каких основаниях и в каком порядке будут приниматься решения о замене или отводе заинтересованного лица в комиссии.
Еще один вызывающий настороженное отношение фрагмент законопроекта о ФКС касается возможности заказчика расторгать контракт с поставщиком в одностороннем порядке. Да, в десятидневный срок исполнитель может обжаловать в контрольный орган такие решения заказчика, но это не является достаточной гарантией от произвола. Попыткой преодолеть этот недостаток законопроекта является введение дополнительной гарантии для исполнителей – стадию экспертизы, которая и должна выявить основания для расторжения контракта, но ее механизм не прописан. В этой ситуации можно было бы использовать идею альтернативного законопроекта ФАС, предусматривавшего, как для заказчиков, так и для поставщиков возможность быстрого (в течение 10 дней) расторжения контрактов с помощью специальной административной процедуры на основании решений межведомственной комиссии. По результатам расторжения контракта происходит взыскание штрафных санкций и возмещение ущерба с виновной стороны.
Сомнения вызывают и положения законопроекта относительно проведению экспертизы результатов контрактов (п.3 ст.83) и в отношении общественного контроля (ст.4) – они неконкретны. Говорится о том, что могут привлекаться эксперты и экспертные организации, но не установлены процедуры, порядок, методы и подходы проведения экспертизы результатов контрактов, порядок и формы привлечения экспертов. Такая же ситуация обстоит и с общественным контролем – не прописаны ни полномочия, ни субъектный состав контролеров.
Наконец, в законопроекте о ФКС не нашлось место предложениям ФАС о формировании библиотеки типовых контрактов и стандартных спецификаций, которые полностью соответствуют зарубежной практике. Между тем она сэкономила бы время заказчикам на разработку требований при закупке типовой продукции.
Основные выводы
Предложенные законопроектом о ФКС новации, во-первых, стимулируют рынок, позволяют предпринимателям заблаговременно планировать участие в торгах и готовить более качественные и проработанные предложения по исполнению контрактов. Во-вторых, увеличивают количество участников при проведении процедур торгов. В-третьих, повышают дисциплину заказчиков по организации и планированию своей деятельности. Но при этом необходимо учесть и те спорные моменты, которые имеются в этом законопроекте.
3 комментария