Екатерина Ткаченко →  Ловкость пера КС – и никакого ВТО

Когда 3 апреля 2013 г. группа депутатов обратилась в КС со вторым запросом по поводу вступления России в ВТО (но уже не о соответствии соглашений ВТО Конституции, как летом 2012 г. (постановление от 9 июля 2012 г. № 17-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора Российской Федерации — Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации»), а именно по поводу грубых конституционных нарушений в ходе процедуры их ратификации), никто и не полагал возможным будущий успех запроса. Вроде, не тот уже масштаб, не говоря уже о политической конъюнктуре…

23 июля 2013 г. КС вечером вывесил на своем сайте определение об отказе в принятии к рассмотрению запроса группы депутатов Госдумы о проверке конституционности ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года», формально датированное, как обычно, почти месяцем ранее: 2 июля 2013 г.

КС понять можно: отписка гораздо более предпочтительный вариант, нежели на заседании суда видеть слабость и некомпетентность МЭР РФ (М.Ю. Медведков), слушать скукоту от М.В. Кротова или же фантазии от М.Ю. Барщевского.

Расчет при подаче запроса был, скорее, на цивилизованность общения субъектов конституционного процесса (сам КС упоминал про цивилизованность в своих актах целых три раза), а также на вежливость со стороны КС (даже на что-то типа абстрактно-обходительной «международной вежливости», коль скоро речь зашла о ВТО).

Депутаты в гости к КС пошли, воспользовавшись любезным приглашением с его стороны. Еще летом 2012 г. в первом обращении в КС по поводу ВТО было указано на грубейшие конституционные нарушения в ходе процедуры ратификации соглашений ВТО, совершенные Правительством, МЭР РФ, Госдумой, СФ, в частности:
— изначальное непредставление депутатам полных их текстов на русском языке;
— слишком позднее представление таковых (тысячи страниц за несколько дней до ратификации);
— непредставление других неотъемлемых и составных частей соглашений ВТО (условий присоединения к ней других государств, которые затрагивают интересы России);
— ненадлежащая заверка переводов текстов;
— отсутствие согласования текстов с субъектами Федерации, хотя они самым прямым и непосредственным образом затрагивали их интересы;
— отсутствие надлежащего финансового обоснования проекта.

Однако тогда КС очень вежливо отказался рассматривать данные вопросы и сообщил: «Заявители просят дать оценку Протоколу как не вступившему в силу международному договору Российской Федерации не только по порядку его подписания и одобрения Правительством Российской Федерации и по содержанию норм, но и по порядку его принятия в процедуре ратификации в связи с внесением соответствующего законопроекта в Государственную Думу, т.е., по существу, настаивают на проверке конституционности непринятого федерального закона о ратификации международного договора по порядку принятия, чего Конституционный Суд Российской Федерации в силу статьи 125 (пункты «а», «г» части 2) Конституции Российской Федерации и конкретизирующих ее положений Федерального конституционного закона «О Конституционном Суде Российской Федерации» делать не вправе. … Этим не ставится под сомнение обязанность федерального законодателя при принятии акта о ратификации исходить из требований Конституции Российской Федерации. Кроме того, хотя проверка вступивших в силу международных договоров Российской Федерации Конституционным Судом Российской Федерации не производится, не исключается возможность проверки конституционности федерального закона о ратификации этого международного договора в случае его принятия…».

Все понимали на тот момент, что тем самым КС выбрал такую вот цивилизованную форму уклонения от ответа на поставленные перед ним вопросы. Конечно, отнеслись к такому приему депутаты снисходительно и решили воспользоваться приглашением позднее (затянули, надо признать).

КС, между тем, времени не терял и реанимировал свой старый подход, указав в постановлении от 14 февраля 2013 г. № 4-П «По делу о проверке конституционности Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и Федеральный закон «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобой гражданина Э.В. Савенко», что нарушение нарушению очень даже рознь: «Вместе с тем — по смыслу правовых позиций, выраженных в постановлениях Конституционного Суда Российской Федерации от 20 июля 1999 года № 12-П, от 5 июля 2001 года № 11-П и от 23 апреля 2004 года № 8-П, — для оценки федерального закона на предмет соответствия Конституции Российской Федерации по порядку принятия принципиальное значение имеет нарушение тех процедурных правил, которые оказывают определяющее влияние на принятие решения, т.е. основаны непосредственно на предписаниях ее статей 104—108 либо закрепляют такие существенные условия порядка принятия федеральных законов, без соблюдения которых невозможно с достоверностью установить, отражает ли принятое решение действительную волю законодателя…».

Тем самым, право доминирующей партии на мелкие шалости при принятии федеральных законов и на всяческие «незначительные процедурные» отступления от Конституции РФ и регламента Госдумы было официально еще раз подтверждено.

Таким образом, при втором обращении по поводу ВТО задачей было, скорее, узнать, а нельзя ли надеяться на то, чтобы в рамках акта КС объявить аналогичными мелкими шалостями упомянутые выше серьезные нарушения. Причем со слабой надеждой обогатить отечественную копилку информацией о конституционном процессе, равно как и о праве международных договоров и, конечно же, косвенно пополнить кубышку знаний о праве ВТО: ведь все органы госвласти жалуются на то, как им последних сильно не хватает.

Иными словами, расчет был на проверку скрытых новых возможностей КС, а это, как известно, считается провокацией. Впрочем, в российских условиях любые обращения к государству воспринимаются, как провокации, из которых мелкие признаются допустимыми, но многие серьезные — нет. Ввиду этого зачастую верно, как кто-то сказал, что когда власть чего-то обещает, то надо сначала понять, обман ли это или же просто неправда.

По второму запросу насчет ВТО об этом моменте заявители забыли, наивно поверив в обещание КС разобраться попозднее. Но обещать — не значит жениться.
Понимали, что КС просто может отмахнуться, но все же надежда умирает последней, особенно в отношении КС: дело то ведь серьезное, все же более 20 % депутатов Госдумы обратилось, как и требует Конституция.

Но КС и тут твердо сказал: «На ваши провокации не поддаюсь», — и рассматривать запрос по существу не стал.

То, что это именно так, совсем не сложно понять, сравнив второй запрос и определение КС: у последнего как-то невпопад получилось, к сожалению.
Как говорил один из лидеров СССР, провокация — испытанное средство контрреволюции, и нигде в мире не пользовалась буржуазия этим отравленным средством так нагло и безгранично, как у нас в России. Конечно же, не совсем к месту в данный исторический период слово «буржуазия» (ведь ради ее важной части и имело место вступление в ВТО), но остальное все верно с точки зрения текущих высших госорганов, совершающих, как они думают, в России своеобразную «ползучую» революцию.

А теперь мое личное мнение по существу определения. КС отличился в нем внутренними противоречиями, смешал в одну кучу разные вещи и даже сумел некорректно истолковать Венскую конвенцию 1969 г. о праве международных договоров.

В постановлении от 9 июля 2012 г. № 17-П КС пообещал «проверку конституционности федерального закона о ратификации этого международного договора в случае его принятия». Все выглядело логично: КС может отдельно проверить на конституционность международный договор, и отдельно — процедуру его ратификации. Сам КС предложил разделить эти две процедуры и не смешивать их между собой. Мухи отдельно, котлеты отдельно.

Однако в определении от 2 июля 2013 г. КС резко изменил точку зрения и указал на необходимость увязки второй процедуры с самим ратифицируемым договором. Само собой, КС намеренно смешал вопросы формы (процедура ратификации) и содержания (сам международный договор), и сделано это было для того, чтобы отказаться проверять конституционность процедуры ратификации со ссылкой на то, что договор уже вступил в силу, pacta sunt servanda, и что нельзя ставить под сомнение соблюдение Россией добровольно принятых на себя международных обязательств. Подобный подход нелогичен и неверен: неужели вступлением договора в силу можно оправдывать грубейшие нарушения процедуры ратификации?

КС фактически заявил о том, что депутаты подали второй запрос слишком поздно: через целых 6 месяцев после вступления 22 августа 2012 г. в силу Протокола о вхождении России в ВТО. КС даже использовал слово «задолго» для описания временного промежутка между этими двумя моментами, что выглядит весьма забавно. Он заявил, что проверка конституционности федерального закона о ратификации международного договора, в том числе по порядку принятия, может быть осуществлена «лишь до момента вступления данного международного договора в силу (который обычно не совпадает с моментом завершения процесса принятия соответствующего федерального закона о ратификации международного договора)». Однако при этом КС сделал оговорку: «по общему правилу». Встает вопрос: так все же лишь до момента вступления или же и после, но не по общему правилу, а в порядке исключения? Очевидно, что первый вариант просто абсурден и негибок, в то время как сам КС все время говорит о балансе, дифференциации ситуаций, необходимости учета особых случаев и т.д. Видимо КС это понимает, иначе слова «по общему правилу» в этом пассаже не появились бы.

Далее. Почему, если в качестве исключения проверка была все же возможна, КС отказался ее осуществить? Ответа на этот вопрос в определении не найти.

Федеральный закон № 126-ФЗ «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 г.», датированный 21 июля 2012 г., вступал в силу по истечении 10 дней после дня его официального опубликования, которое имело место в «Российской газете» 23 июля 2012 г. Таким образом, он вступил в силу 2 августа 2012 г. Сам Протокол вступил в силу 22 августа 2012 г. Между этим моментами было 20 дней. Очевидно, что обращаться в КС до 2 августа смысла не имело: КС легко сказал бы, что обращение подано в отношении закона, который в силу не вступил. Но неужели КС всерьез считает, что для 100 депутатов Госдумы, которая уже завершила к августу свою работу, было возможно подготовить обращение в КС, а для КС рассмотреть его в течение 20 дней, особенно учитывая, что в августе судьи КС уходят в отпуска? Но КС об этом стыдливо умалчивает.

А дальше КС совершает еще один финт: вместо анализа поставленного перед ним вопроса о конституционности процедуры ратификации о надлежащем характере согласия на обязательность договора он вдруг переходит к вопросу о действительности самого договора и сводит дело к Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров.

Надо признать, что КС не часто балует юридическую общественность анализом таких редко вспоминаемых высоких международных материй типа Венской конвенции.

Ранее он ссылался на нее в своих актах только пять раз, так что отсутствие опыта, видимо, сказалось (к тому же судья, анализировавший запрос, вопросами международного права ранее не занимался). Как можно в ответ на доводы о нарушении конституционных процедур ссылаться на п. 1 ст. 42 этой Конвенции («Действительность договора или согласия государства на обязательность для него договора может оспариваться только на основе применения настоящей Конвенции»)? Это правило применимо совсем в иной сфере, а именно в отношениях государств между собой, когда одно пытается ссылаться на недействительность договора.

Но КС на этом не остановился, он даже придумал заявить следующее: «такое оспаривание допустимо только в рамках предусмотренных данной Конвенцией процедур». Иными словами, КС фактически заявил, что в него с запросами о конституционности процедуры ратификации нельзя вообще обращаться. Но год назад он был иного мнения! Вместо этого КС фактически предложил заняться со ссылкой на Венскую конвенцию выходом России из ВТО, так как никаких иных процедур на основании этой конвенции представить себе нельзя. При этом КС РФ прекрасно знает о том, что заявители воспользоваться такой возможностью просто не могут: она доступна только для государства в целом.

«Проанализировал» КС и п. 1 ст. 46 Венской конвенции («Государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушении того или иного положения его внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения»), опять превратно его истолковав. Это правило применимо совсем в иной сфере, а именно в отношениях государств между собой, когда одно пытается ссылаться на недействительность договора, а отнюдь не в ходе внутринациональных разбирательств.

Но это КС совсем не смутило: «оспаривание действительности согласия государства на обязательность для него вступившего в силу международного договора в связи с нарушением норм внутреннего права возможно только в исключительных случаях и лишь при условии, что явно нарушены особо важные, в том числе конституционные, нормы о компетенции в сфере заключения международных договоров». КС этим трюком намеренно свел всю проблематику запроса к конституционным нормам о компетенции в сфере заключения международных договоров, умолчав о других конституционных нормах, которые тем самым признаны не имеющими особо важного значения.

Конституция оказалась ниже двух положений Венской конвенции, рассчитанных совсем на иные ситуации. После этого КС заявил, что «Данные, которыми располагал Конституционный Суд Российской Федерации в ходе предварительного изучения данного запроса, не ставят под сомнение соблюдение соответствующими федеральными органами власти компетенционных норм [термин то сам какой интересный. — А.М.] при присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года и, следовательно, не свидетельствуют о необходимости проверки конституционности Федерального закона «О ратификации Протокола о присоединении Российской Федерации к Марракешскому соглашению об учреждении Всемирной торговой организации от 15 апреля 1994 года» по порядку принятия…». Просто блестящая логика: сначала доказать самому себе, что все сводится к вопросу о компетенции органов (что не так), а затем заявить о соблюдении компетенции! Считать доказанным то, что еще подлежит доказыванию, и на этом основании заявлять об отсутствии необходимости проверки конституционности закона.

Впечатляет еще один логический переход в тексте определения: после рассмотрения двух положений Венской конвенции КС совершает прыжок к выводу о том, что проверка конституционности федерального закона о ратификации международного договора, в том числе по порядку принятия, может быть осуществлена лишь до момента вступления данного международного договора в силу. Как вообще второе может следовать из первого?

Тут даже не как у Ленина («по форме правильно, а по существу издевательство»), тут и по форме издевательство.

И, само собой, блеск отсутствия логики в определении КС дополняется блистанием отсутствия ответов на поставленные перед КС вопросы. Как известно, люди отказываются говорить, когда чувствуют боязнь или осознают некомпетентность. Наверное, в случае с КС совпало и то, и другое. Воистину — иногда лучше молчать, чем говорить.

Перед КС был четко поставлен вопрос о том, что допущенные при ратификации нарушения не позволяют говорить, что согласие Госдумы было действительно надлежащим. И вместо того, чтобы опровергнуть это мнение, КС в своем определении просто заявляет: согласие на обязательность для России Протокола место имеет. Тут не просто отсутствие, тут отсутствие права как такового.

И зачем же было писать в 2012 г., что можно обратиться с запросом об оспаривании закона о ратификации, что эти моменты можно будет проверить потом, т.к. якобы процедура ратификации еще не завершена?

Конечно же, при подаче запроса никто очень серьезного от КС и не ждал, никто не предлагал не соблюдать нормы ВТО, отказаться от вступления туда. Речь шла лишь о серьезных нарушениях при ратификации — обратить внимание, что это недопустимо, что это конституционно значимо. Ведь это вопрос уважения к самим себе, в конце концов.

Но нет, КС предпочел унизить сам себя, принизить Конституцию и показать, что депутаты и все иже с ними — никто. Все это вполне в тренде современного политического дискурса.

Впрочем, внесена новая струя в отечественную теорию права международных договоров в виде демонстрации того, как не нужно толковать такие договоры.

Но не буду далее утомлять рассуждениями по поводу содержания определения КС: кому надо, сами смогут разобраться в том, что вообще-то КС мог бы ответить более профессионально и достойно. Скорее отмечу несколько побочных моментов и сделаю выводы, связанные с определением КС.

1. Вот еще одно подтверждение, что не нужно пугать КС множеством сложных юридических доводов. Ему чем проще, выходит, тем лучше. Стоило в мае 2013 г. в дополнение к запросу показать детали конституционных нарушений, так сразу вышло, что перегнули палку. Надо быть проще (как это обычно в отечественном праве), и КС к вам потянется.

2. Группу депутатов, что ни говори, ввели в заблуждения, обещание не сдержав, но зато проявив изворотливость: закон что дышло, включая Конституцию. А то, что при этом еще и неуважение проявили в отношении более 20 % депутатов, подписавших запрос, так это обычное в России дело. Госдуме часто напоминают: «тень, знай свое место».

3. Очень интересно, как же далее российское государство собирается заниматься сложными спорами в рамках ВТО, если даже внутри России на запрос депутатов ни МЭР РФ (а он точно пытался что-то написать в ответ за запрос), ни Минюст РФ, ни Правительство, ни Администрация Президента, ни Генпрокуратура не смогли найти достойных ответов? И так ли уж и важно, что люди из МЭР РФ, ведущие регулярно переговоры где-то там, в Женеве, что-то решают и о чем-то договариваются на международном уровне, когда они не смогли помочь суду с этим запросом, чтобы его все-таки рассмотрели по существу? Впрочем, МЭР РФ наймет очередных иностранных консультантов, чтобы возложить ответственность на них в случае чего.

4. КС в очередной раз продемонстрировал свой особый прием, скрыв подлинную позицию заявителей в запросе и обозначив ее самыми общими словами и пунктиром. КС делает так уже давно, раскрывая более или менее полным позицию заявителей только в своих постановлениях. Между тем надо понимать, что то, что вы можете прочитать в его отказных определениях и те серьезные правовые позиции, о которых на самом деле пишут в заявлениях в КС — две огромные разницы. Это вполне можно считать одной из форм отказа в правосудии.

КС во многом осознанно скрывает такие позиции заявителей (с технической точки зрения, якобы, он не в состоянии их раскрыть, но это опять-таки, скорее, говорит о его нежелании, нежели о невозможности сделать это в современных то условиях и при его-то госфинансировании), зато выбирает из них именно то, что ему удобно отразить в своих отказных определениях. А остальное остается во мраке, что вполне комфортно для КС, невзирая на важность поставленных перед ним вопросов. Широкая же публика за завесой сложных формулировок КС в подавляющем большинстве случаев суть запроса и ответа даже не может и понять.

5. Вирус неправды, что сопутствовал позиции госорганов насчет вступления России в ВТО еще с конца 90-х гг., что расцвел с подачи МЭР РФ и Правительства во время ратификации соглашений ВТО, проник и в КС. И он долго еще будет отравлять все, что связано в России с ВТО.

6. Еще в Древнем Риме говорили, что хороший судья должен понимать свою компетенцию расширительно. Как бы ни ругали ВАС РФ и суды общей юрисдикции, но на протяжении последних 20 лет они этому принципу следовали, по общему правилу. И только КС по общему правилу стал не признавать этот принцип, к сожалению. Ввиду такого подхода блестящее его будущее в свете образования нового суперсуда на берегах Невы вызывает некоторые сомнения.

7. Может, позицию КС следует расценивать не как твердую, а как застенчивую, раз он не смог рассмотреть поставленные перед ним вопросы?

8. Будущее российского федерализма под вопросом (если не считать, что он и так мертв)? Переговоры в ВТО по дальнейшему раскрытию российских рынков будут неизбежно продолжаться, а федеральная власть будет все делать по своему усмотрению и потом фиксировать, невзирая на интересы регионов? Скорее, да, ведь КС уже это одобрил дважды: на стадии переговоров спрашивать регионы рано, в процесса ратификации излишне, а после ратификации — поздно. И это в условиях, когда во всем мире акцент в вопросах либерализации международной торговли делают на вовлеченности регионов, а не центра.

9. После первого дела летом 2012 г. один из судей КС в кулуарах еще перед провозглашением решения сказал одному из депутатов: «Ну что Вы хотите, ВТО у нас началось еще в 1993 г.!». Что же это может означать? То, что уже тогда шла неотвратимая либерализация внешней торговли? То, что уже тогда принцип ВТО («Торгуй и обогащайся»), несколько чуждый российским архетипам, стал вездесущим? Либо то, что еще в 1993 г. законодательная власть перестала играть какую-то роль в России, в том числе в вопросах ратификации международных договоров? Или же то, что уже тогда было понимание, что суду боязно оценивать такие важные вопросы международной торговой политики, споря с исполнительной и законодательной властью?

10. Как бы ни приходилось, но можно констатировать, что в деятельности КС все чаще звучат нотки на следующие «измы»: сервилизм. В отношении исполнительной власти, конечно; популизм. КС все больше стал любить заниматься мелкими моментами, причем удобными с точки зрения пиара, но игнорируя важнейшие вопросы. Он сам для себя поставил ненужный слишком мелкий фильтр. В отрицание римской поговорки орел полюбил ловить мух. Мелкие вопросы очень важны, но зачем так свое меню самому себе обеднять?; эскапизм. Когда крыть нечем, проще отказаться обсуждать существо. Но ловкое уклонение и уход от реальных проблем в мир истории и абстракций при совмещении с популизмом дает еще более опасные плоды, включая желание спать дальше, невзирая на все толчки, и не пробуждаться; алогизм. КС за логику надо поставить «5». См. об этом выше.; формализм. К отказу от него КС много раз призывал все суды, но его истолкование Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров говорит о том, что он не замечает бревна в собственном глазу. Не нашел еще слово на «изм», означающее некомпетентность, которая в определении от 2 июля 2013 г. сквозит явным образом.

11. В ЕС и в США суды не очень охотно вмешиваются в вопросы права ВТО, считая это прерогативой исполнительной власти и самого ВТО. Россию, видимо, можно поздравить, что она пошла по тому же пути. Но если в ЕС и в США такой подход складывался исторически на протяжении десятилетий (если не столетий), и там исполнительная власть все же более сознательная и компетентная, то в России ситуация иная: следование такому пути без наличия баланса со стороны судебной власти опасно, да и принципы российской системы права такой подход не очень одобряют, а ведь их отстаивал сам же КС, говоря о необходимости соответствующего судебного контроля над всем, включая законодательный процесс.

Сейчас же благодаря тому же КС таковой контроль стал отчасти невозможным: на основании позиции КС можно при наличии большинства в Госдуме у партии власти ратифицировать любой международный договор с любыми конституционными нарушениями по процедуре, после чего ничего сделать уже будет нельзя. И тут возникает еще один вопрос: уже если КС с его возможностями не хочет высказать по вопросам права ВТО, то как тогда иные то суды будут с ними разбираться, а ведь им с ними сталкиваться придется все чаще?

12. Еще один вывод из всей этой истории: «над» или «под» ступенькой норм международных договоров оказывается теперь на «иерархической лестнице» Конституция РФ? Скорее, «под». А ведь сам КС в лице его руководителя обещал ранее скорее отстаивать иное, ссылаясь даже на зарубежный опыт (кстати, в США национальные законы «над», как и в Германии Конституция скорее «над»). И другие органы власти, кстати, так же полагали.

13. Было бы интересно попробовать обратиться в ЕСПЧ по поводу нарушения со стороны КС РФ ст. 6 «Право на справедливое судебное разбирательство» Конвенции о защите прав человека и основных свобод, но понятно, что в нынешней ситуации ЕСПЧ в случае чего даже не объяснит свой отказ рассматривать подобный запрос.

14. И самое, наверное, главное с практической точки зрения: КС дал понять, что надлежащий перевод с иностранных языков совсем не нужен даже в процессе ратификации важнейшего для экономики России международного договора. Может, тогда другие суды, последовав КС, перестанут мучить участников процесса своими требованиями к надлежащей заверке переводов в соответствующих случаях?

А впрочем, ничего страшного. Надо понять КС, МЭР РФ и Правительство: трудно найти нужный для них ответ в темной для российского правоприменителя ситуации, особенно когда его в ней нет. И, как обычно, увеличить госфинансирование на мероприятия по популяризации конституционной мысли в России. Само собой, еще потратиться на пропаганду права ВТО, как было обещано еще в 1996 г.

Автор – Александр Муранов, управляющий партнер коллегии адвокатов «Муранов, Черняков и партнеры»

P.S. Спасибо большое за комментарии к определению КС РФ по второму запросу в связи с ВТО моим коллегам: А. Аветовой, Л. Балеевских, А. Хизуновой, А. Калиманову, которые участвовали в его подготовке.